Понятие и сущность административного права

Теоретическое исследование положения административного права в системе права Российской Федерации

Понятие и сущность административного права

Современное административное право – одна из наиболее сложных, масштабных отраслей права Российской Федерации, которая является базовой.

Дело в том, что деятельностью структур государственного управления в данном случае затрагиваются практически все субъекты и объекты административного права, а также их интересы. Рассматриваемая правовая отрасль объективным образом связана с процессами управления в качестве социального явления. Именно поэтому термин, наделенный латинским происхождением (администрация – это в первую очередь управление), сегодня считается универсальным инструментом для формирования соответствующей характеристики того или иного вида деятельности[14].

Правовая отрасль как раз этим и занимается, что регулирует отношения, возникающие в процессе данной деятельности и считающиеся непосредственно объектом. Создание правовых государственных основ в Российской Федерации говорит о формировании такой системы права, которая удосужилась бы опровергать собственное «я», несмотря на актуальные внутренние противоречия. Так, государственное управление как объект административного права является отличным примером применения принципа системности права в общем аспекте. Подобный подход непосредственно к правовой структуре соотносится с четким определением функционала в отношении различных правовых отраслей.

Под административным правом можно понимать одну из отраслей российской системы права, которая регулирует объект административного права, а именно отношения в обществе, возникающие по причине организации и последующего функционирования системы исполнительной государственной власти в плане абсолютно всех государственно-национальных и территориальных уровней Российской Федерации. Кроме того, административное право может трактоваться как значимая отрасль системы права Российской Федерации, которая представляет собой совокупность норм. Так или иначе, они предназначены для того, чтобы регулировать отношения, возникающие в обществе. Кстати говоря, они же – объект административного права[20].

Как правило, такого рода отношения возникают по причине осуществления исполнительной власти в практическом аспекте. Другими словами, они имеют место непосредственно в процессе регулирования государственного управления. Понятия «администрация» и «администрировать» наделены, как отмечалось выше, латинским происхождением. Таким образом, их русский перевод говорит о «руководстве» и «управлении». Администратора можно трактовать как управляющего. Кстати, в последнее время современный деловой лексикон предполагает использование неплохой альтернативы – такого понятия, как «менеджер».

Исследование сущности кодифицированных правовых актов (кодексов) существенно затруднено в связи с отсутствием законодательного определения. Допуская, что нормативно-правовой акт, в котором находит свое выражение и закрепление закон, может иметь разные формы, тем не менее, преимущества имеет кодекс. Наряду с наиболее распространенной формой – изложением закона в отдельном, обособленном письменном акте – теория права выделяет и нормативно-правовые акты в виде кодексов. Гражданский, уголовный, семейный, трудовой и иные кодексы – это нормативные правовые акты, объединяющие по единому предмету регулирования и, как правило, методу обширную совокупность, систему правовых норм, как правило, отрасли законодательства[19].

Кодекс (кодифицированный акт) представляет собой единый, сводный, юридически и логически цельный, внутренне согласованный нормативный акт, обеспечивающий полное, обобщенное и системное регулирование данной группы общественных отношений. Особый характер в федеративном государстве принадлежит кодифицированным актам федерального уровня. В них содержатся исходные и общие положения, имеющие значение для всего федеративного государства. В соответствии с Конституцией РФ (ст. 72 Конституции РФ) в субъектах федерации принимаются, акты в соответствии с их компетенцией на основании федеральных кодексов, других федеральных законов.

Кодексы относятся к актам более высокого уровня законодательства. Каждый кодекс – это самостоятельное регулирование той или иной группы отношений, общие принципы и регулятивные институты всех основных разновидностей отношений, и правоохранительные нормы. Причем весь нормативный материал приведен в единую систему, распределен по разделам и главам, согласован. В области административного права в настоящее время имеются два кодекса – КоАП РФ [1] и КАС РФ [2]. Существенное значение в каждом кодексе (кодифицированном акте) имеют «общая часть» или «общие положения», где закрепляются исходные принципы и нормы, общие принципы отрасли законодательства. Основную роль в системе законодательства играют отраслевые кодексы, т. е. кодифицированные акты соответствующей отрасли законодательства. Эти кодексы сводят воедино основное содержание той или иной законодательной отрасли. Все другие законы, иные нормативные акты отрасли как бы согласуются с отраслевым кодексом либо кодексами. В ряде случаев законы по отдельным проблемам, издавались ранее в качестве самостоятельных актов потому, что еще не был принят сводный акт – кодекс, в котором эти проблемы должны были бы получить развернутое и системное регулирование. В то же время по некоторым проблемам, требующим развернутого, подробного регулирования, кодекс может содержать только исходные, «рамочные» нормативные положения, в соответствии с которыми затем разрабатывается и принимается особый нормативный юридический акт[6].

Кодексы могут быть подвергнуты классификации по разным основаниям. Например, кодексы подразделяются на отраслевые и комплексные (межотраслевые). Первые регулируют конкретную сферу общественных отношений, определяющую деление права на отрасли и институты. В зависимости от предмета правового регулирования выделяют кодексы материальные (ГК РФ), процессуальные (АПК РФ, ГПК РФ) и смешанные (ТК РФ, КоАП РФ). К смешанным относятся кодексы, содержащие как нормы материального, так и процессуального права. В области регулирования административных правоотношений уже имеются КоАП РФ [1] и КАС РФ [2], первый из которых смешанного характера, содержит как понятия административного правонарушения, так и административного наказания, а второй – процессуальный, определяющий порядок рассмотрения административных правонарушений в суде. Ю.А. Тихомиров, Е.А. Юртаева, рассматривая с точки зрения законодательной техники кодекс, указывают, что «кодекс отличается достаточно сложной структурированной системой. Нормативные понятия, принципы и предписания отдельных правовых институтов объединяются в параграфы, главы, разделы, подразделы, части. Основу для регулирования отдельных институтов могут создавать нормы, объединенные под названием «общие положения» или «основные положения», которые обычно являются начальными статьями всего кодекса или его частей, разделов» [5].

Все основные (профилирующие и специальные) отрасли законодательства имеют основные кодексы – в административном законодательстве материальный (КоАП РФ) и процессуальный (КАС РФ). В связи с чем, по мнению автора, прежде чем принимать новую редакцию КоАП РФ, следовало бы исключить из проекта процессуальные нормы, регулирующие все отношения, определяющие порядок определения наличия административного правонарушения, порядок назначения административного наказания, а также исполнения административного наказания. Большинство кодексов имеет сокращенное буквенное обозначение, таким образом, административные правоотношения урегулированы нормами КоАП (правильнее не правонарушение, а ответственность – КоАО), а КАС РФ преобразовать в полный процессуальный кодекс – КАП РФ.

Для кодексов характерны некоторые структурные, технико-юридические особенности, особые правила внесения в них изменений. У кодексов существует, как правило, вспомогательный поисковый аппарат. Учитывая объем проекта и сложность отношений в области административных правоотношений, следует определить место нового проекта КоАП [4] во-первых, в соответствии с кодификацией в целом административного права, во-вторых, во взаимосвязи с КАС РФ, в-третьих, соотношение федерального регулирования и правотворчества органов государственной власти субъектов федерации, а также структуру и логику построения кодифицированного нормативного акта в соответствии с субъектами и объектами отношений в области администрирования. Проект КоАП не обеспечивает единства, последовательности и внутренней непротиворечивости комплекса административных общественных отношений. Безусловно, в общественной жизни и деятельности государства с 2001 года (введения в действие КоАП) произошли значительные изменения в общественной жизни, деятельности государства и в экономике. Задача проекта по обеспечению единства, последовательности и внутренней непротиворечивости не выполнена. Законодательство об административной ответственности юридических лиц в настоящее время не получило регулирования в проекте нового Кодекса РФ об административных правоотношениях (далее Проект КоАП) [4] в целом.

При подготовке проектов кодекса следует соблюдать приемы и методы юридической техники. Например, примечания, применяемые во множестве в тексте Проекта КоАП [4] вызывают неоднозначное отношение. Они зачастую встречаются в договорах, гораздо реже в нормативных актах и практически не встречаются в актах правоприменительных. Примечания используются, когда необходимую информацию не представляется возможным изложить «по ходу дела», т. е. без отвлечения или без ущерба для смысла излагаемого положения в основной части правового документа. Например, примечания позволяют:

расширить либо сузить объем информации;

предусмотреть исключения из общего правила или индивидуального решения;

пояснить или уточнить какое-либо положение;

определить условия применимости положения;

указать орган, который ответствен за решение того или иного вопроса.

Таким образом, случаи использования примечаний могут быть самыми разнообразными. Однако примечания загромождают и запутывают правовые документы, ухудшают их структуру, рассеивают внимание их исполнителей, затрудняют усвоение и пользование актами. Примечания усложняют и без того сложные правовые документы, на практике широкое применение примечаний себя не оправдывает.

Из особенностей, присущих Проекту КоАП РФ, автор отмечает два его свойства, имеющих значение для обеспечения однородности отраслей законодательства. Он служит, во-первых, своего рода обобщенной нормативной базой для законов и иных актов в соответствующей отрасли права. Нельзя допускать отступлений от его положений, заменять или «дробить» их. Например, по причине значительности объема нормативного материала дробить его на главы, не соответствующие принципам регулируемой отрасли. Во-вторых, кодекс обладает юридическим приоритетом при регулировании общественных отношений с помощью норм других отраслей. Уместность издания кодексов, в том числе федерального уровня, на базе формирующейся правовой отрасли представляется далеко не бесспорной. Однако в области административного права опыт кодификации уже имеется. Урегулированность отдельных вопросов в кодифицированных актах других отраслей может существенным образом влиять на решение о полезности их объединения в едином кодексе (например, регулирование отношений исполнения административного наказания).

Определение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также предметов их совместного ведения делает открытым вопрос о том, в рамках какого нормативного правового акта должны получить развитие те или иные нормы федерального законодательства. В Конституции РФ лишь указывается, что субъекты Российской Федерации вне пределов ведения федерации и ее полномочий, по предметам совместного ве­дения обладают всей полнотой государственной власти, в том числе осуществляют регулирование путем принятия законов и иных нормативных правовых актов абсолютно самостоятельно.

Это послужило причиной появления в ряде субъектов федерации кодифицированных законодательных актов – кодексов. Перед правотворческими органами субъектов федерации, возникает вопрос о том, как обеспечить динамику законодательной работы субъектов федерации и стабильность правовой системы Российской Федерации в целом. Выработка определенных правовых норм способна создать эффективный механизм обеспечения стабильности российского законодательства[17].

В общей теории права сложилось и функционирует понимание кодекса как законодательного акта сводного характера, охватывающего весь нормативно-правовой материал или, по крайней мере, почти весь, относящийся к той или иной отрасли. В этой связи, закономерно поставить два вопроса: о целесообразности и разумности издания в субъектах Российской Федерации кодексов, в которых специфика регио­на отражена в одном-двух десятках статей, а остальной правовой массив акта занимают ссыл­ки на статьи соответствующих кодек­сов Российской Федерации, а с другой стороны – при отсутствии федерального законодательства – возможность регулирования правоотношений в субъекте федерации в опережающем порядке.

Представляется, что при отсутствии формального основания для издания кодифицированного акта субъектами федерации, неуместно ограничивать субъекты изданием тематических законов, в которых была бы отражена специфика правового регулирования для данного субъекта. Наоборот, при наличии федерального кодекса по аналогичной проблематике в субъектах федерации было бы оправданным принимать кодексы субъектов федерации по данному вопросу, учитывающие не только региональные особенности формирующейся законодательной базы, но и позволяющие органично встроить региональные кодексы в систему кодексов федерального уровня, а также, по возможности, выработать Модельный кодекс субъекта РФ об административных правонарушениях (материального и процессуального характера). Все полномочия и права органов местного самоуправления в целом из Проекта КоАП следует исключить, так как органы МСУ не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ) и не могут устанавливать нормы, присущие органам государственной власти. Способность субъектов федерации принимать нормативные акты, регулирующие правоотношения федерального уровня в регионе, следует исключить.