Понятие административно-территориального деления

Административно-территориаль­ное деление – это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством. Административно-территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); учитываются факторы демографического характера (то есть единицы образуются с примерно равным числом населения); учитывается национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.

Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы – это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.

Итак, как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления. Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.

Административно-территориальные единицы есть крупные и мелкие. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно-территориального деления страны. Есть более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства, от численности населения и площади этого государства. Называют двухзвенные системы административно-территориального деления, трехзвенные и т.д. Есть даже пятизвенные системы – такая система существует во Франции.

Низшим звеном французского административно-территориального деления является коммуна. Коммуна – основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено. Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна – это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет – низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра – это представитель исполнительной структуры.

Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон – это субъект федерации (там 23 кантона), а кантон французский – этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т.д.

Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо – государственный чиновник – именуется субпрефектом. Округ – третье звено французской административно-территориальной системы.

Четвертое звено называется департаментом. Департамент – это более крупная единица, включающая около 400 коммун или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления, который называется Генеральный совет. Может быть логичнее было бы назвать его департаментским советом, но он называется генеральным советом. Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления. Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми, но все равно – это представители граждан.

Самая крупная административно-территориальная единица во Франции называется регионом. (В некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова – режьон.) Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во Франции; по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия, Нормандия и т.д. В регионе есть префект региона – им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона. Как мы видим, – достаточно сложная структура местных органов существует во Франции.

Варианты местных органов

Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления; возможны страны, где существуют только органы управления (назначаемые правительством). Это бывает после военных переворотов и в условиях диктатуры. А чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления. Классическим примером последнего является французская система: там есть и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.

Мы называли иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун, Сенегал), трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия, Африка, Кения), двухзвенная система существует обычно в небольших странах (Дания).

Датская система, к примеру, выглядит следующим образом. В Дании есть округа (это более крупные единицы) и муниципалитеты (сельские единицы). Кроме этого, есть города. Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону.

Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства делятся на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно-территориальными, а может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т.д. Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.

В унитарных государствах установление административно-территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно-территориальная структура – это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях могут быть свои особенности, сложившиеся исторически или по воле и желанию жителей и власти субъекта федерации.

Структура и формы

 органов местного самоуправления

Местное самоуправление включает в себя, как правило, два элемента – выборный орган (выборное муниципальное собрание, которое может называться по разному – советом, ассамблеей) и исполнительный орган. Исполнительный орган может быть единоличным и коллегиальным. Если это единоличный орган, то, скажем, это мэр (Франция) или бургомистр (ФРГ). А может быть и коллегиальный, например – магистрат в некоторых землях ФРГ или джуита в Италии.

Исполнительные органы

Исполнительный орган необходим, поскольку это постоянно действующая структура, а выборное собрание собирается периодически для решения каких-то важных принципиальных вопросов. Представительные выборные органы местного самоуправления могут иметь самые разные названия, например – совет графства (США и Великобритания), это может быть муниципальный совет, коммунальный совет, генеральный совет. Довольно часто применяется термин "муниципалитет". Этот термин может означать и территорию, и орган (как когда-то у нас было с сельским советом).

Представительные органы местного самоуправления обычно избираются гражданами прямым голосованием. Чаще всего, по мажоритарной системе: голосование проводится индивидуально за конкретных лиц – депутатов местных органов. Избираются отдельные члены будущего муниципалитета по избирательным округам. Округа бывают одномандатные, иногда бывают многомандатные. Срок полномочий таких избираемых органов различный: от 1 года до 6 лет. При продолжительном сроке деятельности представительные органы местного самоуправления могут частично обновляться, т.е. проводится ротация. Во Франции, например, генеральные советы обновляются каждые три года наполовину.

Представительные органы местного самоуправления, как правило, однопалатные, хотя в некоторых случаях бывают даже две палаты, как в парламентах. Например, муниципальное собрание Нью-Йорка состоит из двух палат. Форма работы этих выборных органов такая же, как у парламента – сессии. Сессии проводятся 1-2 раза в месяц. Иногда – 1 раз в неделю. В разных странах – по-разному. Чаще всего это 1 раз в месяц. Чем выше уровень представительных органов местного самоуправления, тем они реже собираются. Например, совет графства в Англии и в Уэльсе собирается 1 раз в квартал (4 раза в год), а генеральный совет – представительное собрание департамента Франции – собирается всего 2 раза в год (1 раз в полугодие). Они принимают на сессии решения в пределах той компетенции, которая отведена им законом.