И психологические аспекты их взаимодействия

Россия имеет более чем 1000-летнюю историю. Современная российская государственность начинает свой отсчет с 1991 г., когда новое руководство России декларировало, что им избрана демократическая модель развития. Этот короткий отрезок в российской государственности наполнен примерами непрекращающегося политического противоборства.

В ходе становления новой системы возникали самые различные конфликты: между сторонниками и противниками Президента Б. Ельцина, между реформаторами и традиционалистами, между "сторонниками социалистической и либеральной моделей общественного устройства, между властью и обществом, между центром и провинциями. Одной из самых страшных страниц этой истории стали войны в Чечне. Постоянно нарушают политическое равновесие в стране сложные и даже драматические отношения между различными ветвями власти. В результате население, поддержавшее замысел реформаторов на первых этапах демократизации, разочаровалось в той форме демократии, которая ассоциируется с нынешней властью, и испытывает потребность в стабильности и порядке.

Транзитологи, изучающие различные модели перехода от авторитаризма к демократии, особенно в восточноевропейском и советском вариантах, свидетельствуют, что для этого периода, как правило, характерны неустойчивость политической системы, частые конфликты, и «хаос», т.е., согласно В. Бансу, неопределенность процедур и неопределенность результата[117]. Это касается и ситуации внутри самой власти, отношений между ее различными ветвями. При этом теоретики демократии настаивают, что несмотря на наличие таких конфликтов, разделение властей является необходимым условием развития демократических режимов[118]. Оно, в первую очередь, призвано обеспечить защиту интересов рядовых граждан на всех уровнях — от национального до местного. Политологи повсеместно разделяют мысль о том, что разделение властей является своего рода гарантией против тирании[119].

Опыт советского периода политической истории дает основания для выводов об иной роли, которую разделение властей может играть в политической системе. Подобное разделение имеет место и в странах с менее развитыми демократическими механизмами, где нередко имеет формальный характер, как это было, например, в бывшем Советском Союзе. Тот факт, что советская система не была эталоном демократии и права человека нарушались в ней сплошь и рядом, позволяет предположить, что при отсутствии реальных правовых и политических условий для развития демократии разделение ветвей может быть использовано властью для оптимизации управления государством и обеспечения стабильности политической системы, режима, государства, даже тогда, когда это делается не для блага граждан, а за их счет. Другой функцией разделение ветвей власти является согласование интересов различных групп истеблишмента посредством «правила игры», которые признаются и выполняются всеми «игроками», даже если их интересы противоречат друг другу.

Однако, если наличие системы сдержек и противовесов и является необходимым условием прочности политической системы, то назвать его достаточным нельзя. Советская политическая система оказалась нежизнеспособной. После распада СССР Россия приступила к модернизации, выбрав в качестве образца американскую модель и многое заимствовав из французского опыта. За прошедшие годы прогресс ощутим в таких сферах, как свобода слова, прессы, собраний, политических организаций; есть продвижение в области разделения властей и становления современного парламентаризма. Одним из важнейших положительных итогов постсоветского периода стало укоренение новой избирательной системы и проведение законных выборов. Выборы 1991, 1993, 1995, 1996, 1999 и 2000 гг. и избрания губернаторов в регионах постепенно сделали Федеральное собрание в целом, и Думу в особенности, центром публичной политики, которая отсутствовала в Советском Союзе. Правда, в последний период с появлением Госсовета и изменением способа формирования Совета Федерации роль верхней палаты резко снизилась.

Однако эти завоевания демократии нивелируются кризисом экономики, разрушением социальной инфраструктуры общества, падением морали и ростом преступности. На фоне системного кризиса возникают серьезнейшие противоречия и между различными ветвями власти, нередко достигающие такой интенсивности, что не только мешают управлять политическим процессом, но и способны разрушить государство, угрожают безопасности граждан. Назовем лишь некоторые события, связанные с конфликтом властей:

1991 год. Распад СССР и возникновение Российской Федерации во многом были результатом конфликта между двумя Верховными Советами: СССР и РСФСР и двумя лидерами: М.С. Горбачевым и Б.Н. Ельциным.

• Октябрь 1993 г. Конфликт между Президентом России с одной стороны и спикером Верховного Совета Р.И. Хасбулатовым и Вице-президентом А. Руцким, с другой стороны, закончился расстрелом бывшего Верховного Совета и арестом побежденных. Это событие до сих пор сказывается на отношениях между законодательной, исполнительной и судебной властями, обусловливает снижение поддержки гражданами избранной ими власти, утрату доверия к этой власти и дискредитацию принципов демократического устройства.

• Декабрь 1996 г. Конфликт между Советом Федерации и Секретарем Совета Безопасности А. Лебедем, усмотревшим в действиях ряда лиц из Администрации Президента попытку государственного переворота, окончился отстранением от власти последнего.

• Январь-февраль 1997 г. Попытки депутатов от оппозиции добиться пересмотра Конституции по вопросу об импичменте Президента по состоянию здоровья оказались тщетными.

• февраль 1997 г. Спикер Совета Федерации Е. Строев требует пересмотра Конституции и перераспределения полномочий между Президентом и Парламентом...

Можно перечислять и далее.

Множество более мелких противоречий между ветвями российской власти (преимущественно законодательной и исполнительной) продолжаются до сих пор. Следует отметить, что очень сходные процессы происходят и в других бывших советских республиках. Столкновение Президента Белоруссии А. Лукашенко с парламентом и Конституционным судом, завершившееся разгоном последних, проходило по той же схеме, как и в России, хотя и обошлось без танков; в 1994 г. подобные события намечались в Украине — между Президентом А. Кучмой и Верховной Радой; у Президента Казахстана Н. Назарбаева также был кризис в его отношениях с парламентом республики.

В странах стабильной демократии представители судебной, законодательной и исполнительной ветвей власти также находятся в отношениях конкуренции, а нередко и прямого противостояния, и обладают своего рода корпоративной солидарностью против других ветвей[120]. Но в государствах переходного типа есть специфические корни этих конфликтов, исследование которых и является главной целью данной работы.

Процесс становления демократической системы в России идет медленно и болезненно. На пути становления современной демократической системы власти во всех ее ветвях стоят два важнейших типа препятствий: объективные (экономический кризис, несовершенство и незрелость политических институтов и законодательной базы) и субъективные (особенности национального менталитета, авторитарные традиции политической культуры).

Нас прежде всего интересует специфика взаимодействия между ветвями власти в России в постсоветский период, и особенно после 1993 г. Набор факторов, влияющих на это взаимодействие, весьма велик и разнообразен. Одни из них имеют ситуационный характер, другие уходят корнями глубоко в прошлое. Рассмотрим две группы таких факторов: 1)политические факторы, прежде всего институциональные (несовершенство конституции, нечеткость функций разных ветвей власти, борьба политических партий и пр.), и 2)психологические факторы. История недавнего времени дает большое число примеров конфликтов между ветвями власти, причинами которых стали личная психологическая несовместимость Президента и спикера парламента, неадекватность взаимного восприятия представителей разных ветвей власти, традиционная недооценка парламентской формы власти, патернализм представителей исполнительной власти, особенности политической культуры России в целом. Обе группы факторов тесно взаимосвязаны.

Особенности российской

 политической системы

Начнем с первой группы факторов. Ряд российских политологов видит причину сложных взаимоотношений внутри власти в постсоветский период, в первую очередь, в перекосах структуры этой власти, закрепленной в ее новых институтах, законодательстве. Так, А. Салмин высказывает убеждение, что «речь может идти о неадекватности легальных структур власти ее реальной основе и, возможно, об изначально неправильно сформулированном «техническом задании»»[121].

Наиболее важным элементом российской политической системы в постсоветский период сталопрезидентство как основной элемент исполнительной власти. Мнения о том, какое в России президентство, расходятся: одни авторы считают его сильным (и даже слишком), другие — слабым. Но сейчас стал вполне очевидным тот факт, что как институт оно до конца не сформировано, многие нормы не прописаны, рамки закона зыбкие, общественная опора слабая. Одна из главных проблем сегодняшнего «сильного» по замыслу президентства состоит в том, что конституционные полномочия Президента в отношении других ветвей власти ограничены.

Высказанная А. Салминым оценка состояния президентства как института получила новые подтверждения с изменением тех структур через которые призвана осуществляться президентская власть. Так Конституция не определяет пределов полномочий таких органов при Президенте, как Совет Безопасности, Президентский Совет, Совет по внешней политике, Госсовет и особенно Администрация Президента. Роль последней реально колебалась в последние годы от группы помощников до параллельного правительства. Особенно много говорили об Администрации президента, когда ее возглавлял А. Чубайс, которого упрекали в нелегитимности его полномочий и фактической подмене Президента. Во время частого отсутствия Президента Б. Ельцина по причине болезни это признавали не только политические противники, но и союзники Б. Ельцина. Однако с началом кадровых перемен в команде В. Путина функции Администрации Президента могут изрядно перемениться.

Еще важнее, что власть Президента в годы правления Ельцина не имела поддержки устойчивого большинства в парламенте и собственной партийно-политической опоры в стране. Назначаемые главы администраций в конце 1996 — начале 1997 г. стали избираться и оказались психологически и политически менее зависимыми от президента и более зависимыми от местной элиты и олигархов.

Такая ситуация вынуждала Президента Б.Н. Ельцина править страной посредством издания многочисленных указов. По сути, как отмечает А. Салмин, происходило своего рода раздвоение функций Президента, как бы разделение властей внутри президентства: в одних областях он действовал как законодательная, в других — как исполнительная власть.

Другая проблема состоит в том, что то, что нормы в отношении других ветвей власти (включая собственное правительство) были установлены под конкретное лицо — Б. Ельцина. Опасения многих политиков вызывает тот факт, что наделение Президента слишком обширными полномочиями сделала всю систему неустойчивой в случае недостаточной активности президента. Поэтому не случайным было требование перераспределения полномочий между Президентом и парламентом именно в период болезни Президента Б. Ельцина. Еще большую опасность представляет приход на пост Президента лидера с авторитарными замашками.

Правительство как важнейший элемент исполнительной власти так же находится в весьма неустойчивом положении. Председатель правительства не может проводить независимую от Президента политику, но при этом рискует оказаться «крайним» при возникновении социальной напряженности. Одновременно, распределяя реальные ценности, правительство оказывает наиболее серьезное влияние на федеральную и местную политику и становится все более привлекательным для тех политиков, которые хотят оказывать влияние, не проходя через выборы, сопровождающиеся стрессами и публичным разбором источников доходов кандидатов. С этим был связан приток в правительственные структуры в конце 90-х гг. целого ряда лиц, связанных как с финансовым, так и с промышленным капиталом. Эти две мощные группы рассматривали правительство как площадку для раздела сфер экономического и политического влияния. Та борьба, которую мы наблюдаем между ветвями власти, во многом определяется именно противоречиями между этими двумя группировками большого бизнеса.

Правда, сказанное о слабости исполнительной власти не означает, что более сильной ветвью является Федеральное Собрание. По сравнению с исполнительной властью возможности законодателя весьма скромны. В этом смысле Президент России находится в менее сложном положении, чем, скажем, Президент США, в случае, когда его не поддерживают большинство парламентариев. Разделенное правительство, конечно, создает ему определенные проблемы, но в отличие от ситуации 1993 г. противники Б. Ельцина в Думе, не говоря уже о более слабой оппозиции В. Путину, не доставляют Президенту особых проблем, даже когда они говорят об импичменте.

Сам факт преобладания в Думе и в Совете Федерации оппозиции исполнительной власти отражало массовые политические настроения 1995 — 1997 гг. Практически во всех случаях избрание «красных» депутатов и губернаторов было результатом протестного голосования в регионах, где отмечалось тяжелое экономическое положение. Даже либеральные депутаты, сторонники умеренного курса реформ (например, сторонники Г. Явлинского) потеряли свои округа, хотя обещания не выполнили скорее Президент и Премьер, чем Дума.

Вообще в ходе развития российского парламентаризма при всех его издержках следует отметить три важных момента:

1) «приручение» оппозиции и превращение ее в системную силу. Никто не заметил разницы в курсе правительства после включения в него двух ставленников КПРФ — министра юстиции и министра по связям с СНГ. Более того, начиная с 1993 г. само проведение выборов привело к тому, что электорат все меньше ориентируется на радикальных политиков. В результате в парламенте сегодня практически не представлены радикалы как слева, так и справа. Это делает оппозицию более чем умеренной, несмотря на обилие риторики;

2) нетипичность поведения оппозиции. Так, представители оппозиции почти не участвуют в митингах шахтеров, не находятся рядом с голодающими рабочими атомных электростанций. Более того, опросы общественного мнения показывают, что независимо от политических позиций всех депутатов, министров и губернаторов, люди воспринимают их в целом — как «начальство», которое о них забыло;

3) размывание собственно идеологических оснований для отбора кандидатов в парламент. То противостояние, которое наблюдалось в 1993 г., фактически исчерпало себя. Антикоммунизм команды Б. Ельцина столь же мало сработал на президентских выборах, как и коммунистические лозунги команды Г. Зюганова. Если парламентские и президентские выборы 1995 — 1996 гг. еще могли оставить впечатление идейного противоборства, то уже следующий раунд выборов требовал от народных избранников наличия совершенно иных достоинств — организационных, финансовых, хозяйственных, но не идеологических. Идеологические лозунги, если и воздействовали, то только на внутригрупповую консолидацию в каждой политической команде. Наиболее показательными стали губернаторские выборы: избиратели не только в Москве и Санкт-Петербурге, но и в других городах России, голосовали не за идеи, а за людей, добившихся конкретных результатов.

Все эти процессы привели к тому, что после президентских выборов 1996 г. роль Федерального собрания начала значительно изменяться. И связано это было даже не столько с повторным избранием Б. Ельцина, сколько с последующей серией избрания губернаторов. Губернаторские выборы повлияли на структуру российской власти, де-факто перераспределив власть между ее ветвями. Это было перераспределение не только между законодательной и исполнительной властью, в пользу регионов, лидеры которых получили легитимацию в результате выборов и стали намного менее зависимыми и управляемыми со стороны федерального центра. Более того, избраны были те из действующих губернаторов, которые обещали избирателям защиту от Кремля. В ситуации неустойчивости и нестабильности исполнительной власти в центре губернаторы берут на себя практически всю полноту власти на местах, что приводит к нарушению баланса между ветвями на уровне региональной власти. В некоторых регионах роль законодательной и судебной власти сведена к минимуму. Можно предвидеть усиление авторитарных тенденций, так как местная власть выходит из-под контроля центра и граждане попадают к ней в почти феодальную зависимость. Именно с этим начал борьбу федеральный центр после избрания В. Путина Президентом России. Образование федеральных округов с полномочными представителями Президента преследовало цель выравнивания отношений центра с регионами в пользу первого.

Заслуживает внимания и положение российскойсудебной власти. Отсутствие важнейших законов, которые либо не проходят в парламенте, либо отклоняются Президентом, крайне низкий легализм граждан, неуважение в к закону со стороны элит, которые ведут себя эгоистично и не желают считаться с правилами игры, — все это низводит роль судебной власти к минимуму. Этот перекос в разделении властей приводит к небывалой в России криминализации, проникновению теневых структур буквально во все сферы социальной и политической жизни и делает управление крайне неэффективным, подрывая доверие населения ко всем ветвям власти. Неспособность судебной власти быть арбитром между властью и обществом, и между двумя другими ветвями власти делает всю систему сдержек и противовесов крайне неустойчивой. Отсюда — необходимость для власти искать неправовые балансиры для стабилизации общества, чтобы не дать ни одной политической или экономической группировке монополизировать власть.

Таким образом, структурная невыстроенность различных ветвей власти, их внутренняя неоднородность и противоречивость являются объективными основаниями для конфликтов между ветвями власти и явно не способствуют продвижению демократических реформ в России.

Вторая группа факторов включает в себя, как упоминалось, психологические факторы, которые играют в политической борьбе не менее важную роль, чем институты. Политика — игра командная. Эффективность властных структур во многом определяется способностями и умениями строить коллективные действия. Так в начале 90-х гг. вокруг Б. Ельцина сложилась группа активных сторонников, из которой он начал строить свое окружение еще будучи главой Верховного Совета РСФСР. Но уже через пару лет, переместившись в Кремль, Президент Б. Ельцин начал резко конфликтовать с бывшими единомышленниками, в частности с Р.Хасбулатовым.

На последующих этапах события несколько раз развивались по сходному сценарию: консолидация одной из ветвей власти шла по пути противопоставления ее другой ветви. Так было в Думе, которая сплотилась против тогдашнего Секретаря Совета Безопасности А. Лебедя; Совет Федерации дружно обиделся на Премьер-министра В. Черномырдина, проигнорировавшего их приглашение. Правда, такая консолидация бывает достаточно кратковременной и пока не привела к осознанию представителями той или иной ветви власти своего единства по долгосрочным вопросам национальной политики.

Гораздо чаще исполнительная, законодательная и судебная власти не только не могут договориться между собой, но и их представители не находят между собой общего языка. Особенно наглядно это проявилось в начале президентской избирательной кампании 1996 г.: красноречивым подтверждением отсутствия консолидации было наличие у Б. Ельцина 5 штабов по подготовке выборов, его сторонники не столько обеспечивали ему победу, сколько «подсиживали» друг друга, и если бы одна команда обыграла остальные четыре на неделю позже, то исход этих выборов был бы иным.

Политическая система в

Восприятии граждан

Не менее важным фактором, влияющим на взаимоотношения ветвей власти, является психология рядовых граждан. Нас в первую очередь интересует, как они воспринимают власть в целом и ее отдельные ветви в частности. Чувства, мнения и убеждения граждан, с одной стороны, определяются ценностями национальной политической культуры и моделями политической социализации, которые сильно различаются у разных поколений российских граждан; с другой стороны, они являются непосредственной реакцией на поведение властей. Но и ситуационные, и долгосрочные психологические факторы определяют тот фон, на котором происходит взаимодействие властей[122].

Какие же психологические элементы политической культуры оказывают влияние и на рядовых граждан, и на представителей политической элиты? Отношение граждан к государству как институту многие исследователи считают важным параметром политической культуры. Хотя последующий 70-летний советский период, казалось бы, «перепахал» политическую культуру до основания, но многие глубинные тенденции остались прежними, хотя форма их идеологического выражения стала существенно иной. Одно из наших исследований (осень 2000 г.) показывает, что, как и раньше, российские граждане ожидают от государства решения всех социальных проблем. Подавляющее большинство российских граждан (82,8%) и сейчас воспринимают как несправедливость тот факт, что государство перестало заботиться о престарелых, больных и детях.

В одном из наших исследований респонденты проявили редкостное единодушие выразив недовольство законом, который строго не наказывает опасных преступников (90,3% респондентов в Г995 г. и 82% в 2000 г.). Очевидно, для наших респондентов важно, чтобы власть выполняла эту функцию.

Кстати, упрек со стороны граждан в несовершенстве или непоследовательности наших законов не следует рассматривать с точки зрения того, что российские граждане так уж жаждут сами выполнять эти законы, — им психологически необходимо иметь некие рамочные соглашения с властью. Безопасность, которую призвана обеспечить власть, ассоциируется у опрошенных нами россиян с ее силой, дисциплиной и подконтрольностью закону. Сила власти ассоциируются у них чаще всего с образом идеальной власти, между тем как существующая власть кажется им «никакой». Наши сограждане предпочитают власть «жесткую» и даже «диктатуру», анархии и распаду страны. Хотя чаще требования порядка и жесткого закона звучат из уст людей старшего поколения, они же проявляют и большую озабоченность несоблюдением законов, т.е. отличаются большей законопослушностью. Однако и более молодые и демократически настроенные люди хотят, чтобы власть была способна их защитить.

Рассмотренные элементы политической культуры имеют достаточно глубинную природу. Их дополняют установки граждан на власть в целом и на отдельные ветви и институты, имеющие ситуационную природу и характеризующие именно тенденции последних постсоветских лет.

Менее глубокие пласты восприятия отдельных ветвей власти также представляют интерес. Так, данные опроса общественного мнения за июль 2001 г., проведенного Фондом «Общественное мнение», дают представление о динамике восприятия властей, степени их поддержки и удельном весе отдельных ветвей в сознании граждан[123] (табл. 6.1).

Прежде всего бросается в глаза, что и исполнительная (Администрация Президента, полпреды, Правительство и региональная и местная администрация), и законодательная ветви власти в основном вызывают у граждан недоверие. Отрицательные оценки всех ветвей власти явно превосходят положительные. При сравнении законодателей и исполнителей пропорции явно не в пользу первых. Число их сторонников столь мало, а число противников столь велико, что об авторитете законно избранных народных представителей говорить не приходится. К исполнительной власти в целом (включая Правительство и Премьер-министра) доверия несколько больше, хотя и здесь говорить о поддержке политики этой ветви власти со стороны большинства граждан не приходится.

Таблица6.1