По делам несовершеннолетних и защите их прав

ПИСЬМО МИНОБРНАУКИ РОССИИ

ОТ 27 ИЮНЯ 2016 Г. № 07-2727

Методические рекомендации

по совершенствованию деятельности комиссий
по делам несовершеннолетних и защите их прав

Настоящие методические рекомендации разработаны в соответствии
с пунктом 61 плана мероприятий на 2015 - 2017 годы по реализации важнейших положений Национальной стратегии действий в интересах детей на 2012 - 2017 годы, утвержденного распоряжением Правительства Российской Федерации
от 5 февраля 2015 г. № 167-р, в рамках оказания методической помощи высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, в целях повышения координирующей роли комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее – комиссия) в решении вопросов профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

При подготовке методических рекомендаций учитывалась правоприменительная практика в организации деятельности комиссий в субъектах Российской Федерации, наиболее часто возникающие вопросы у председателей, заместителей председателей, ответственных секретарей и членов комиссий
при организации работы.

Правовая основа деятельности комиссий

по делам несовершеннолетних и защите их прав

Какими нормативными правовыми актами регулируется деятельность комиссий?

Обеспечение защиты прав и законных интересов несовершеннолетних является одной их основных задач комиссий, а защита семьи, материнства, отцовства и детства отнесена статьей 72 Конституции Российской Федерации
к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Деятельность комиссий регулируется как законодательством Российской Федерации, так и законодательством субъектов Российской Федерации.

На федеральном уровне деятельность комиссий основана на положениях следующих нормативных правовых актов:

Гражданский кодекс Российской Федерации;

Семейный кодекс Российской Федерации;

Трудовой кодекс Российской Федерации;

Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации;

Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях;

Федеральный закон от 24 июня 1999 г. № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее – Федеральный закон № 120-ФЗ);

Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации»;

Федеральный закон от 24 апреля 2008 г. № 48-ФЗ «Об опеке
и попечительстве»;

Федеральный закон от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании
в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 273-ФЗ);

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 июня 1967 г.
«Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних» (действует в части, не противоречащей законодательству Российской Федерации);

постановление Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 «Об утверждении Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав»;

постановление Правительства Российской Федерации от 5 августа 2015 г. № 796 «Об утверждении Правил принятия комиссией по делам несовершеннолетних и защите их прав, созданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, решения о допуске или недопуске лиц, имевших судимость, к педагогической деятельности, к предпринимательской деятельности и (или) трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания,
в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних, а также формы этого решения» (далее соответственно – постановление № 796, Правила) и иные нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации должны регулируют следующие вопросы деятельности комиссий:

порядок создания комиссий и осуществления ими деятельности (абзац шестой
пункта 1 статьи 11 Федерального закона № 120-ФЗ);

порядок подготовки и направления в органы государственной власти субъекта Российской Федерации и (или) органы местного самоуправления отчетов о работе по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних
на территории соответствующего субъекта Российской Федерации
и (или) на территории соответствующего муниципального образования (подпункт 6 пункта 2 статьи 11 Федерального закона № 120-ФЗ);

порядок рассмотрения комиссиями материалов (дел), не связанных с делами об административных правонарушениях, если иное не установлено федеральным законодательством (пункт 5 Примерного положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 6 ноября 2013 г. № 995 (далее – Примерное положение);

порядок регистрации решений о допуске или недопуске лиц, имевших судимость, к педагогической деятельности, к предпринимательской деятельности
и (или) трудовой деятельности в сфере образования, воспитания, развития несовершеннолетних, организации их отдыха и оздоровления, медицинского обеспечения, социальной защиты и социального обслуживания, в сфере детско-юношеского спорта, культуры и искусства с участием несовершеннолетних (устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пункт 27 Правил).

Согласно проведенному Минобрнауки России мониторингу нормативной правовой базы субъектов Российской Федерации, каждый из них имеет свои экономические, территориальные, национальные и исторические особенности,
чем обусловлены различные подходы к правовому регулированию вопросов, связанных с созданием и организацией деятельности комиссий.

В целом, можно выделить шесть моделей правового регулирования деятельности комиссий, сложившихся в регионах.

Модель 1. Наличие в субъекте Российской Федерации закона, который одновременно регулирует непосредственно деятельность комиссий, а также вопросы о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по  созданию и организации деятельности комиссий (Республика Бурятия, Краснодарский край, Астраханская, Ивановская области, Ханты-Мансийский автономный округ).

Модель 2. В субъекте Российской Федерации приняты отдельные законы, один из которых регулирует непосредственно деятельность комиссий, другой – вопросы
о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий (республики Адыгея, Татарстан, Ставропольский край, Владимирская, Калининградская области, Чукотский автономный округ, Еврейская автономная область и иные).

Модель 3. В субъекте Российской Федерации существует один закон, который регулирует непосредственно деятельность комиссий. При данной модели закон
о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по созданию и организации деятельности комиссий не принимался. Отсутствие соответствующего закона обусловлено тем, что система комиссий
в регионах с данной моделью состоит из комиссии, созданной высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, осуществляющей деятельность на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, и территориальных комиссий, осуществляющих деятельность на территориях муниципальных образований этих субъектов Российской Федерации (Калужская, Ярославская области).

Модель 4. В субъекте Российской Федерации нет отдельного закона, регулирующего правовой статус комиссий. Нормы, определяющие правовую основу деятельности комиссий, в этих случаях закрепляются в законах о системе профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних (Республика Хакасия, Алтайский край, Кемеровская область, Ненецкий автономный округ).

Модель 5. В субъекте Российской Федерации есть закон о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
по созданию и организации деятельности комиссий, но нет ни отдельного закона
о комиссиях, ни иного закона, в котором бы была определена их система, порядок образования и деятельности (Республика Удмуртия, Орловская область, Камчатский край).

Модель 6. В субъекте Российской Федерации есть закон, определяющий статус комиссий, но нет закона о наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями несмотря на то, что в законе, регулирующем правовой статус комиссий, не закрепляется возможность создания высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации территориальных комиссий, осуществляющих деятельность
на территориях муниципальных образований этих субъектов Российской Федерации (Республика Ингушетия).

Модели, при которых деятельность комиссии регулируется законом,
а не подзаконным актом, являются наиболее приемлемыми (желательными),
так как такой подход делает более значимым их статус (модели 1 – 3). Модели,
при которых правовое регулирование деятельности комиссий осуществляется
посредством принятия региональных законов, имеющих иной предмет правового регулирования, являются менее эффективными, так как вопросам организации деятельности комиссий отведено несколько норм, не раскрывающих в полном объеме их компетенцию (модель 4).