Административное принуждение: сущность, виды

Являясь разновидностью государственного принуждения, ад­министративное принуждение используется главным образом как крайнее средство обеспечения и охраны правопорядка в сфере го­сударственного управления, то есть выполняет карательную фун­кцию. Однако его значение не исчерпывается только этим. Одновре­менно в целях правоохраны административно-принудительные ме­ры выполняют и иного рода функции, то есть применяются не толь­ко в качестве наказания за правонарушения, (дисциплинарные и ад­министративные), но и для их предупреждения, а также пресечения. Это означает, что их следует понимать значительно шире, чем ре­ализация санкций административно-правовых норм. В таком пони­мании они обеспечивают общественный порядок и общественную бе­зопасность.

В самом широком смысле административное принуждение при­звано обеспечивать исполнение правил поведения, выраженных в административно-правовых нормах.

Само наименование данных принудительных мер свидетель­ствует о том, что для их применения характерен внесудебный по­рядок, то есть их использование отнесено к компетенции соответ­ствующих исполнительных органов (должностных лиц), непосред­ственно их реализующих в процессе своей деятельности без обра­щения в суд. Однако в предусмотренных действующим российским законодательством случаях отдельные меры административного принуждения применяются судами (судьями). В частности, это от­носится к случаям наложения наиболее строгих административных наказаний за совершение административных правонарушений.

Для административного принуждения характерно следующее:

а) как правило, внесудебное применение предусмотренных за­коном или подзаконными административно-правовыми нормами принудительных мер властью уполномоченных на то исполнитель­ных органов (должностных лиц);

б) применение принудительных мер не всеми без исключения исполнительными органами (должностными лицами), а лишь теми, которые наделены специальными полномочиями по осуществлению административной власти. Эта особенность связана с тем, что меры административного принуждения применяются к третьим лицам, то

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

есть к тем, кто не находится в непосредственном подчинении (ве­дении) у полномочных исполнительных органов (должностных лиц). В качестве третьих лиц выступают, как правило, граждане, а в не­которых случаях и юридические лица (например, в области охра­ны окружающей природной среды, борьбы с монополизмом и т. п.). Исключается применение таких мер руководителями в отношении подчиненных им работников;

в) меры административного принуждения применяются в це"-лях обеспечения соблюдения не всех административно-правовых норм, а только тех, которые формулируют общеобязательные пра­вила поведения в сфере государственного управления, не имеющие ведомственных границ (например, правила безопасности дорожно­го движения, обеспечения санитарной безопасности, правила раз­решительной системы, природоохранные правила и т. п.);

г) как правило, меры административного принуждения приме­няются исполнительными органами (должностными лицами), упол­номоченными на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и т. п.).

Особое место отводится мерам дисциплинарного принуждения, реализуемым в рамках государственно-служебных отношений: Лишь в широком смысле их можно отнести к административному принуждению, поскольку соответствующие меры, в которых выра­жается дисциплинарная власть руководителя, применяются в ад­министративном порядке. Но непосредственными мерами админи­стративного принуждения они не являются, так как не каждый руководитель наделен полномочиями административной власти.

Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть подразделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекателъные меры; меры административной ответственно­сти. КоАП выделяет также меры процессуального обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Однако они самостоятельного юридического значения не имеют, так как поглощаются названными видами мер административного при­нуждения. Вместе с тем такая мера как, например, административ­ное задержание одновременно используется как в целях пресече­ния административных нарушений, так и обеспечения администра­тивного производства.

Иногда упоминаются административно-правовые восстанови­тельные меры принудительного характера. Но они не зафиксиро­ваны в действующих административно-правовых норах. Кроме того, названные уже виды административно-принудительных мер в боль­шей или меньшей степени выполняют правовосстановительную функцию (особенно пресекательные и наказательные меры).

Глава 12. Административно-правовые методы

Административно-предупредительные меры принудительно­го характера применяются, как это вытекает из их наименования, с целью предупреждения возможных правонарушений в сфере го­сударственного управления, предотвращения иных, вредных для режима общественной безопасности, явлений. Например, они при­меняются при стихийных бедствиях, несчастных случаях для того, чтобы обеспечить безопасность здоровья и жизни граждан, нормаль­ные условия работы предприятий и учреждений.

Несмотря на ярко выраженный профилактический характер, меры подобного рода осуществляются в принудительном порядке, то есть в процессе односторонней реализации юридически-властных полномочий компетентных исполнительных органов (должностных лиц). Поэтому безосновательны попытки представить их в качестве мер, лишенных элементов административного принуждения. Выра­жаются они, как правило, в виде определенных ограничений и зап­ретов, что достаточно показательно характеризует их принудитель­ную природу.

Административно-предупредительные меры не связаны с со­вершением правонарушений. Они их предотвращают и в этом смыс­ле предшествуют применению иных мер принуждения, направлен­ных против виновных в совершении административных правонару­шений.

Меры такого рода многообразны, применяются в различных областях общественной жизни и различными субъектами с компе­тенцией контрольно-надзорного характера (специальные государ­ственные инспекции и т: п.). В основном они носят отраслевой (ве­домственный) профиль, но могут осуществляться и органами с об­щей управленческой компетенцией.

Наиболее типичными являются следующие административно-предупредительные меры:

а) контроль и надзорные проверки;

б) досмотр вещей и личный досмотр (таможенный, милицейс­кий);

в) проверка документов, удостоверяющих личность;

г) введение карантина (при эпидемиях и эпизоотиях);

д) прекращение движения транспорта и пешеходов при возник­новении угрозы общественной безопасности;

е) освидетельствование медицинского состояния лиц и санитар­ного состояния предприятий общественного питания;

ж) реквизиция имущества;

з) закрытие участков Государственной границы и т. п.

Применение этих и других мер строго регламентировано. На­пример, Законом РФ от 18 апреля 1991 г. "О милиции"¹ предусмот-;

ВВС РФ. 1991. № 16. Ст. 503.

Раздел III. Административно-правовые формы и методы

рено, что органы (должностные лица) милиции вправе осуществлять административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, в помещения, занимаемые предприятиями и учреждениями; освидетельствовать лиц для определения наличия в организме алкоголя или наркотических средств; доставлять этих лиц для освидетельствования в медицинские учреждения; оцеплять (блокировать) участки местности для ликвидации последствий сти­хийных бедствий, аварий, катастроф; проводить карантинные мероприятия при эпидемиях и эпизоотиях; временно ограничивать и запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и до­рогах; осматривать места хранения и использования оружия и боеприпасов и т. п.

Адмгтистративно-пресекателъные меры своим назначением имеют прекращение противоправных действий и предотвращение их вредных последствий. Они также разнообразны и применяются различными исполнительными органами (должностными лицами).

К их числу, например, относятся:

а) требования прекратить противоправные действия (например, милиция вправе требовать от граждан и должностных лиц прекра­щения административных правонарушений, а также действий, пре­пятствующих осуществлению полномочий милиции);

б) непосредственное физическое воздействие;

в) применение специальных средств (резиновые палки, слезо­точивый газ, наручники, водометы и т. п.) для пресечения массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспор­та, связи, предприятий и учреждений;

г) применение оружия (например, для остановки транспортного средства, если водитель создает реальную опасность здоровью и жизни людей);

д) принудительное лечение лиц, страдающих заболеваниями, опасными для окружающих;

е) временное отстранение от работы инфекционных больных;

ж) запрещение эксплуатации транспортных средств, техничес­кое состояние которых не отвечает установленным требованиям;

з) запрещение или ограничение ремонтно-строительных работ на улицах и дорогах, если не соблюдаются требования по обеспе­чению общественной безопасности и т. п.

К мерам пресекательного характера относятся также .специ­фические меры, предусматриваемые Кодексом РФ об админист­ративных нарушениях. Это — процессуальные меры обеспечения производства по делам об административных правонарушениях. Это: доставление правонарушителя в орган внутренних дел (ми­лиции); административное задержание физического лица 'для со­ставления протокола об административном правонарушении; лич­ный досмотр; изъятие документов; отстранение от управления

Глава 12. Административно-правовые методы

транспортными средствами, задержание транспортных средств и т. п.

Действующее законодательство и административно-правовые нормы нередко закрепляют за соответствующими исполнительны­ми органами (должностными лицами) полномочия по приостанов­лению либо прекращению деятельности предприятий и организаций в случае нарушения ими тех или иных общеобязательных правил. Приостановление производственной деятельности предприятий или их закрытие имеет место в случае нарушения нормативных требо­ваний по охране труда¹. Краевая, областная администрация приос­танавливает строительство, которое ведется с нарушением утвер-. жденных проектов и планов застройки; в порядке осуществления экологического контроля и надзора ограничивает, приостанавливает или прекращает деятельность предприятий и иных объектов неза­висимо от формы собственности и подчиненности, если их эксплу­атация осуществляется с нарушением природоохранительного за­конодательства; запрещает строительство экологически вредных объектов и т. п. К пресекательным мерам принудительного харак­тера можно отнести также отказ в выдаче лицензии на тот или иной вид деятельности, приостановление ее действия либо аннулирова­ние. Только Таможенный кодекс РФ квалифицирует отзыв лицен­зии в качестве административного взыскания. Все иные норматив­но-правовые акты, посвященные лицензированию, относят указан­ные санкции к методам государственно-управленческой деятельно­сти. Следовательно, однозначная их характеристика отсутствует.

Применение мер административного принуждения во всех его вариантах усиливается в условиях чрезвычайного положения. Орга­ны, осуществляющие управление в этих условиях, наделяются чрез­вычайными полномочиями, необходимыми для скорейшей нормали­зации обстановки, восстановления правопорядка, законности и лик­видации угрозы безопасности граждан. Так, возможно временное выселение граждан из районов, опасных для проживания; введение особого режима въезда и выезда граждан; запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий и демонстраций; запрещение проведения забастовок; введение особых правил пользования свя­зью; ограничение движения транспортных средств; введение комен­дантского часа; приостановление деятельности политических пар­тий, общественных организаций, массовых движений; приостанов­ление полномочий местных представительных органов власти; ис­пользование ресурсов предприятий, учреждений и организаций для предотвращения и ликвидации последствий чрезвычайных обсто­ятельств и т. п.

Несмотря на неординарность мер административного принуж­дения, их использование в интересах реализации задач и функций

См. СЗ РФ. 1995. № 30. Ст. 2865.

238                           Раздел III. Административно-правовые формы и методы

исполнительной власти объективно необходимо. Однако это вовсе не означает, что методы прямого управляющего воздействия (т. е. ад­министративно-правовые методы) основаны исключительно на при­нуждении. Ошибочность подобного рода взглядов очевидна, так как, во-первых, принудительные меры нередко являются единственным средством обеспечения нормальных условий функционирования системы государственного управления и, во-вторых, с их помощью достигаются правоохранительные цели государственно-управлен­ческой деятельности. В силу этого эти меры не исчезают из арсе­нала средств (методов), используемых и в условиях перехода к ры­ночным отношениям. В этом смысле, например, показательны при­нудительные меры проведения в жизнь антимонопольной политики, упорядочения финансовой системы¹ и т. п. Очевидно, что они дол­жны сопутствовать стимулирующим средствам управления, пока не­эффективным и даже искажающимся в управленческой практике.

РАЗДЕЛ IV