Понятие, принципы построения и звенья системы органов исполнительной власти

Под системой органов исполнительной власти понимается их совокупность и система взаимоотношений на основе разграничения компетенции между ними. Система органов отражает разделение предметов ведения и полномочий в организации самой исполнитель­ной власти, в осуществлении ее функций множеством субъектов. Своеобразие решения разделения предметов ведения и полномо­чий в системе исполнительной власти РФ заключается в том, что на него оказывает непосредственное влияние федеративное устрой­ство Российского государства.

Федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграни­чении предметов ведения и полномочий между органами государ­ственной власти РФ и органами государственной власти субъектов Федерации, равноправии и самоопределении членов РФ (ст. 5 Кон­ституции РФ).

Система органов исполнительной власти в РФ строится и фун­кционирует на основе принципов федерализма, сочетания центра­лизации и децентрализации, законности. Эти принципы вытекают из Конституции РФ.

Принцип федерализма в системе органов исполнительной вла­сти обусловлен государственным устройством России. В структур­ном плане он проявляется в том, что в общую систему этих орга­нов входят:

а) федеральные органы исполнительной власти;

б) органы исполнительной власти субъектов РФ — республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной обла­сти, автономных округов.

В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совме­стного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполни­тельной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ об­разуют единую систему исполнительной власти в Российской Фе­дерации (ст. 77 Конституции РФ). Вместе с тем федеральные орга­ны исполнительной власти и органы исполнительной власти субъек­тов РФ в силу особенностей, присущих статусу РФ и ее субъектов, представляют собой относительно самостоятельные системы.

В юридическом аспекте принцип федерализма проявляется в том, что, во-первых, компетенция органов исполнительной власти и

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

взаимоотношения между ними определяются прежде всего на основе нормативно-правовых актов, закрепляющих разграничение предме­тов ведения и полномочий между РФ и ее субъектами; во-вторых, Конституция РФ регламентирует соотношение правовых актов ор­ганов государственной власти РФ и ее субъектов. В главном концеп­ция сводится к тому, что законные акты федеральных органов ис­полнительной власти обязательны для аналогичных органов субъек­тов РФ; законные акты органов исполнительной власти субъектов РФ подлежат соблюдению федеральными органами исполнительной власти; в-третъих, одной из правовых форм регулирования взаи­моотношений между федеральными органами исполнительной вла­сти и органами исполнительной власти субъектов РФ становятся административные договоры, соглашения. Они признаются в каче­стве элемента механизма реализации принципа федерализма преж­де всего в сфере функционирования исполнительной власти. Феде­ральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуще­ствление части своих полномочий, если это не противоречит Консти­туции РФ и федеральным законам. В свою очередь органы испол­нительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществле­ние части своих полномочий (ст. 78 Конституции РФ).

Передача оформляется соглашением, заключаемым в соответ­ствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"¹. В нем определены стороны, предмет, срок действия, ответственность за нарушение, процедура подготовки, подписания, введения в действие соглашения.

Принцип сочетания централизации и децентрализации тес­но связан с принципом федерализма, но не тождествен ему. Не тож­дествен потому, что сочетание этих его элементов может иметь место на различных уровнях и не обязательно сопутствует только федеративному государственному устройству.

Указанный принцип оказывает большое влияние на функцио­нирование всей системы исполнительной власти. Централизация вытекает из единства этой системы, обусловленного наличием предметов и полномочий, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти, и их совместного ведения с орга­нами исполнительной власти субъектов РФ. Централизованное осу­ществление исполнительной власти может сосредоточиваться в ру­ках федеральных органов и органов субъектов РФ в пределах, оп­ределенных законодательством. В общегосударственном масштабе

СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

более высокая степень централизации проявляется по предметам ведения РФ, она несколько ослабляется в отношении предметов совместного ведения. За пределами этих видов ведения, как изве­стно, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной влас­ти (ст. 73 Конституции РФ). В последнем случае соотношение цен­трализации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти определяется самими субъектами РФ.

Децентрализация означает закрепление законодательством предметов ведения и полномочий за тем или иным органом (видом органов), которые он (они) должен осуществлять самостоятельно, без вмешательства со стороны вышестоящих органов. При этом отсут­ствует "расщепление" предметов ведения и полномочий по верти­кали, что имеет место при совместном ведении. При децентрализа­ции предметы ведения и полномочия как бы отторгаются, обрета­ют высокую степень независимости от властных полномочий выше­стоящих органов исполнительной власти.

Особой разновидностью децентрализации является делегиро­вание органом исполнительной власти части своих полномочий под­чиненному органу в целях удобства управления на основе прибли­жения его к объектам. Например, федеральными органами испол­нительной власти создаваемым ими территориальным органам. В этом случае децентрализация осуществляется в виде деконцентра-ции полномочий, передачи их от вышестоящего к нижестоящему органу. На осуществление деконцентрированных полномочий может серьезным образом влиять вышестоящий орган. Создание подобных органов способно служить организационно-правовым средством ре­шения общефедеральных и территориальных задач на основе сме­щения тяжести управления с центра на места, а также усиления взаимодействия между субъектами РФ. Целесообразность взаимо­действия между названными органами может возникнуть при осу­ществлении полномочий как по предметам ведения РФ, так и ее совместного ведения с субъектами РФ.

Сочетание централизации и децентрализации в осуществлении исполнительной власти позволяет реализовать ее единство в мно­гообразии.

Принцип законности проявляется прежде всего в том, что все органы государственной власти, должностные лица обязаны соблю­дать Конституцию РФ и законы. Данное требование относится также к конституциям и другим актам законодательства субъектов РФ.

Одним из важных аспектов принципа законности является обя­зательность строгого соблюдения положений Конституции РФ о соотношении актов органов государственной власти РФ и ее субъек­тов. Они сформулированы в ст. 76. В частности, законы и иные нор­мативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в соответствии с Конституцией

Раздел II. Субъекты административного права

РФ. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в РФ, действует федеральный закон.

В случае противоречия между федеральным законом и норма­тивным правовым актом РФ, изданным вне пределов ведения РФ и ее совместного ведения с субъектами РФ, действует нормативно-правовой акт субъекта РФ.

Система органов исполнительной власти создается в соответ­ствии с конституционным разграничением полномочий в этой обла­сти между РФ и ее субъектами. К ведению РФ относятся установ­ление системы федеральных органов исполнительной власти, поряд­ка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти (п. "г" ст. 71 Конституции РФ).

В совместном ведении РФ и ее субъектов находится установ­ление общих принципов организации системы органов государствен­ной власти (п. "н" ст. 72 Конституции РФ). На уровне РФ по дан­ному вопросу должны приниматься федеральные законы. Система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается эти­ми субъектами самостоятельно в соответствии с основами консти­туционного строя РФ и общими принципами организации предста­вительных (законодательных) и исполнительных органов государ­ственной власти, установленных федеральными законами.

Систему федеральных органов исполнительной власти в зави­симости от их организационно-правовых форм можно определить лишь на основе совокупности правовых актов: Конституции РФ, указов Президента РФ от 14 августа 1996 г. "О системе федераль­ных органов исполнительной власти"¹, от 17 мая 2000 г. "О струк­туре органов исполнительной власти"². Ее образуют:

а) Правительство РФ;

б) федеральные министерства;

в) государственные комитеты РФ;

г) федеральные комиссии России;

д) федеральные службы России;

е) российские агентства;              ' .                                      ,
ж) федеральные надзоры;

з) иные федеральные органы исполнительной власти³. Система органов исполнительной власти субъектов РФ в общем виде определена Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об об-

¹ СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4081.

² СЗ РФ. 2000. № 21. Ст. 2168.

³ Указом Президента РФ от 1 ноября 2001 г. "Об уполномоченном органе по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступ­ным путем, образован Комитет РФ по финансовому мониторингу в качестве федерального органа исполнительной власти, в новой форме, не предусмот­ренной Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // См. Положение о Комитете РФ по фи­нансовому мониторингу, утв. постановлением Правительства РФ от 2 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 14. Ст. 1311.

Глава 6. Органы исполнительной власти

щих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ"¹. Ее образуют:

а) высший орган исполнительной власти субъекта РФ;

б) иные органы исполнительной власти субъекта РФ. Их фор­мы определяются самими субъектами Российской Федерации.

Правительство РФ

Правительство РФ является высшим исполнительным органом РФ. Оно — орган государственной власти, осуществляет исполни­тельную власть в РФ, возглавляет единую систему исполнительной власти в РФ.

Правовую основу его деятельности составляют Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы и нормативные указы Президента РФ.

В соответствии с Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"² Пра­вительство РФ организует исполнение Конституции РФ, законов, указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществ­ляет систематический контроль за их исполнением органами испол­нительной власти, принимает меры по устранению нарушений за­конодательства РФ.

Правительство РФ является коллегиальным органом. В его состав входят Председатель Правительства РФ, его заместители и федеральные министры. Решающая роль в формировании Прави­тельства РФ принадлежит Президенту, который назначает Пред­седателя Правительства РФ (с согласия Государственной Думы), а также его заместителей и федеральных министров.

Все члены Правительства участвуют в его заседаниях с пра­вом решающего голоса.

Председатель Правительства РФ обладает особым статусом. Он возглавляет Правительство; определяет в соответствии с Консти­туцией РФ, федеральными конституционными законами, феде­ральными законами, указами Президента РФ основные направле­ния деятельности Правительства и организует его работу; пред­ставляет Правительство в РФ и за пределами ее территории; ве­дет заседания Правительства, обладая правом решающего голоса; подписывает акты Правительства; представляет Президенту РФ предложения о структуре федеральных органов исполнительной власти, о назначении на должность и освобождении от должности заместителей Председателя Правительства и федеральных мини­стров, о наложении на них взысканий и об их поощрении.

¹ СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

² СЗ РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

Раздел П. Субъекты административного права

Заместители Председателя и федеральные министры прини­мают участие в выработке и реализации политики Правительства, в подготовке постановлений и распоряжений Правительства и обес­печивают их исполнение.

Заместители Председателя Правительства в порядке распре­деления обязанностей между ними координируют работу мини­стерств, государственных комитетов и других подведомственных Правительству органов. Они контролируют их деятельность и дают им поручения, предварительно рассматривают предложения и про­екты постановлений и распоряжений, внесенные в Правительство.

Министры как члены Правительства участвуют в рассмотре­нии и обсуждении всех вопросов на его заседаниях.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ может образовывать Президиум. Его решения не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства РФ, которое имеет право отменить любое решение своего Президиума.

Законом определен круг вопросов, решения по которым могут приниматься только на заседаниях Правительства РФ, например, о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета о его исполнении, о внесении Правительством РФ законопро­ектов в Государственную Думу и др. (ст. 28 Федерального консти­туционного закона "О Правительстве Российской Федерации").

Правительство осуществляет полномочия, возложенные на него а) Конституцией РФ; б) федеральными законами; в) нормативны­ми указами Президента РФ.

В Конституции РФ его функции и полномочия определены предельно кратко. Но их перечень здесь открыт. Он завершается формулировкой, что Правительство РФ "осуществляет иные пол­номочия, возложенные на него Конституцией Российской Федера­ции, федеральными законами, указами Президента Российской Фе­дерации". Это, прежде всего, означает, что оно — орган исполни­тельной власти и на него возлагается проведение в жизнь законов. Что касается "иных" конституционных полномочий, то их конкрет­ные виды немногочисленны. Например, оно дает заключения по оп­ределенным законопроектам (п. 3 ст. 104) и др.

Конституционные полномочия Правительства РФ отражены в Федеральном конституционном законе о Правительстве, в котором они конкретизированы, а также закреплены многие другие его пол­номочия. В целом полномочия Правительства РФ, предусмотренные в указанном законе, с допуском условности можно подразделить на следующие группы:

а) полномочия по вопросам руководства федеральными орга­нами исполнительной власти. Так, Правительство руководит рабо­той данных органов и контролирует их деятельность, а также ко­ординирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент РФ; для

Глава 6. Органы исполнительной власти

осуществления своих полномочий может создавать свои территори­альные органы; устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов иных федеральных органов исполнитель­ной власти.

Правительство утверждает положения о подчиненных ему ор­ганах исполнительной власти. Ему предоставлено право учреждать организации, образовывать координационные, совещательные орга­ны, а также органы при Правительстве РФ и др.;

б) общие полномочия. В их пределах оно организует реализа­цию внутренней и внешней политики Российской Федерации; осу­ществляет регулирование в социальной сфере; обеспечивает един­ство системы исполнительной власти в РФ и контролирует деятель­ность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию и др.;

в) полномочия в различных сферах: экономической, социаль­но-культурной, административно-политической, внешних отноше­ний. Они конкретизированы применительно к особенностям соответ­ствующих сфер.

В числе ключевых полномочий, которые призвано осуществ­лять Правительство РФ, можно назвать следующие. На него воз­ложены: разработка и обеспечение исполнения федерального бюд­жета; проведение в стране единой финансовой, кредитной и денеж­ной политики¹, а также единой государственной политики в облас­ти культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения. Оно организует разработку и исполнение прогнозов экономического и социального развития России; утверждает и обес­печивает выполнение важнейших федеральных программ. На него возложено обеспечение проведения единой государственной поли­тики в области экологии. Оно координирует работу органов испол­нительной власти по совместному проведению природоохранитель-ных мероприятий и реализации крупных экологических программ федерального и международного значения; принимает меры по лик­видации последствий крупных аварий и катастроф, а также стихий­ных бедствий.

На Правительство РФ возложено управление федеральной' собственностью. Им принимаются в установленном порядке реше­ния о создании и ликвидации федеральных унитарных государ­ственных предприятий. Оно делегирует свои полномочия федераль­ным органам государственной власти по управлению и распоряже­нию объектами федеральной собственности. Некоторые из них, о чем уже говорилось, делегированы Государственному комитету Рос­сийской Федерации по управлению государственным имуществом (ныне Министерство имущественных отношений Российской Феде­рации) — по вопросам создания и реорганизации федеральных предприятий, назначения представителей государства в акционер­ных обществах и т. д. Федеральным органам исполнительной влас-

Раздел П. Субъекты административного права

Глава 6. Органы исполнительной власти

ти, на которые возложены координация и регулирование деятель­ности в соответствующих отраслях (сферах) управления, оно де­легировало совершение таких юридических действий, связанных с созданием, реорганизацией и ликвидацией федеральных предпри­ятий, как утверждение уставов в соответствии с типовым уставом, утверждаемым Министерством имущественных отношений РФ; на­значение на должность и освобождение от должности руководите­лей федеральных предприятий; заключение, изменение и растор­жение контрактов с этими руководителями.

На него возложено обеспечение реализации принципов прива­тизации государственных и муниципальных предприятий; руковод­ство приватизацией федеральной собственности.

Правительство РФ 'осуществляет разнообразные полномочия в области административно-политической деятельности. Оно призвано осуществлять меры: по защите интересов государства, по обеспе­чению обороны страны и государственной безопасности; по обеспе­чению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Правительство РФ осуществляет меры по реализации внеш­ней политики РФ. Правительство объединяет и направляет работу министерств, государственных комитетов и других подведомствен­ных органов, не вторгаясь, однако, в сферу компетенции Президента РФ, когда речь идет об органах, подчиненных прежде всего ему, а также Правительству.

Правовыми формами осуществления Правительством своих полномочий являются постановления и распоряжения, обязатель­ные к исполнению в РФ. Правительство же обеспечивает и испол­нение издаваемых им актов.

Правительство слагает свои полномочия перед вновь избран­ным Президентом. Но предусматривается возможность и его досроч­ной отставки.

Случаи и порядок его отставки установлены Конституцией РФ (ст. 117). Правительство само может подать в отставку; решение о его отставке может принять Президент РФ; недоверие ему может быть выражено Государственной Думой, которая выносит по это­му вопросу постановление, принимаемое большинством голосов от общего числа депутатов Государственной Думы; вопрос о доверии Правительству может быть поставлен перед Государственной Ду­мой его Председателем. При отказе в доверии Президент может принять решение об отставке Правительства РФ.

Основания для отставки Правительства в Конституции РФ не обозначены.

В случае отставки или сложения полномочий Правительство РФ по поручению Президента продолжает действовать до сформи­рования нового Правительства РФ.