Основные черты административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения представляют собой разновидность правовых отношений, разнообразных по своему ха­рактеру, юридическому содержанию и участникам. Им свойствен­ны все основные признаки любого правового отношения, как-то: первичность правовых норм, вследствие чего правоотношение есть результат регулирующего воздействия на данное общественное отношение соответствующей правовой нормы, придающей ему юри­дическую форму; регламентация правовой нормой действий (пове­дения) сторон этого отношения; корреспонденция взаимных обязан­ностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нор­мой; и т. п.

Соответственно под административно-правовым отношени­ем понимается урегулированное административно-правовой нор­мой управленческое общественное отношение, в котором сторо­ны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, ус­тановленных и гарантированных административно-правовой нормой.

На особенности административных правоотношений оказыва­ют определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм фун­кционирования исполнительной власти); специфика административ­но-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявлений субъектов управления); содержание администра­тивно-правовых норм, то есть их юридической базы.

Особенности административно-правовых отношений и их ре­альное место в системе правоотношений могут быть выражены сле­дующими положениями.

1. Широко распространено мнение, что административно-право­вые отношения в отличие от иных (прежде всего — гражданско-правовых) являются властеотношениями, построенными на нача­лах "власть — подчинение". Для подобной их оценки имеются оп­ределенные основания, однако буквальное истолкование формулы "властеотношения" требует многих уточнений, разъяснений и до­полнений.

В юридической теории и практике сложилось устойчивое пред­ставление о властеотношениях, в которых отсутствует юридичес-

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

кое равенство сторон. Классическим примером отношений равенства сторон являются гражданско-правовые отношения.

Стало почти аксиомным отнесение к числу гражданско-право­вых любых отношений, рассчитанных на единый правовой уровень их участников. Поэтому, например, даже трудовые отношения, ос­нованные на заключении трудового договора, иногда характеризу­ются в качестве гражданско-правовых. Однако нельзя преоблада­ние того или иного элемента метода правового регулирования об­щественных отношений возводить в ранг основополагающего кри­терия, приемлемого для видовой классификации всех возможных правовых отношений.

Нельзя также не учитывать, что право — особый регулятор об­щественных отношений. В своем социальном и юридическом содер­жании оно достаточно четко выражает властное начало. Действи­тельно, ведь и гражданско-правовые отношения возникают не сами по себе, а потому, что они узаконены, то есть их возможность пре­допределена нормами права.

Напоминание о властной (иногда ее называют принудительной) природе права имеет прямое отношение к выявлению особенностей административно-правовых отношений.

Называя административно-правовые отношения властеотноше-ниями, не следует впадать в крайность и низводить роль админис­тративного права до уровня полицейского, а административно-пра­вовые отношения — до признания основанных исключительно на государственном принуждении. Однако распространен именно та­кой подход к их характеристике.

Властеотношения как категорию не следует рассматривать в качестве специфического свойства административно-правовых от­ношений, тем более — безоговорочного. С другой стороны, именно этот их признак является доминирующим, поскольку он предопре­делен важнейшими приоритетами государственно-управленческой деятельности.

2. Природа государственно-управленческой деятельности дик­тует необходимость выделения субъекта управления, то есть той стороны регулируемых административным правом управленческих отношений, в руках которой концентрируется власть. В силу этого всегда налицо определенный приоритет воли такого субъекта (еди­ная управляющая воля). Соответственно его сознательно-волевые проявления (волеизъявления) направлены на упорядочение поведе­ния объекта управления. Практическое выражение такой направ­ленности обычно характеризуется как "команда"; это — мостик к формуле "власть — подчинение".

Управление всегда предполагает подчинение воли участников совместной деятельности (общественная жизнь является таковой) единой управляющей воле; в управленческих отношениях — налицо соподчииенностъ воль. Соответственно, с одной стороны — авто-

Глава 4. Административно-правовые отношения

ритет, господствующая воля субъекта управления, с другой — подчинение ей воли всех иных участников управленческих отноше­ний. Таково соотношение сторон в регулируемых административ­ным правом управленческих связях различного рода. Отсюда и вла­стный характер этих отношений, причем власть является средством волевого регулирования управленческих процессов и поведения их участников. Тем самым индивидуальное поведение координируется и подчиняется общим интересам совместной деятельности. Дости­гается это властным волеизъявлением соответствующего субъекта управления, выраженным либо в административно-правовых нор­мах, либо в индивидуальных актах управления. Это и есть наибо­лее емкое выражение регулирования поведения управляемых через их волю, их волевое, а не организационное подчинение общим инте­ресам, выражаемым субъектом управления. Таково по существу со­держание руководства поведением людей, свойственное управлению.

Характер административно-правовых отношений как власте-отношений предопределяется доминирующим положением одной их стороны — субъекта управления (управляющей стороны). В подоб­ной полярности находит свое прямое выражение властно-волевое начало, присущее любому виду социального управления, но выра­жаемое по-разному.

Наиболее юридически отчетливо оно проявляется в сфере го­сударственного управления в его собственном (узком) смысле, то есть там, где непосредственно реализуются функции исполнитель­ной власти или же в административно-правовых отношениях. Имен­но поэтому они чаще всего и характеризуются в качестве власте-отношений, хотя фактически к ним и не сводятся.

3. Сфера государственного управления — управляемая сфера. В силу этого в административно-правовых отношениях всегда на­ходят свое выражение все основные качества, присущие государ­ственно-управленческой деятельности, а также интересы, выража­емые в процессе практического осуществления этого вида государ­ственной деятельности. Фактически все, что специфично для испол­нительной власти и ее реализации, непременно находит, хотя и в различных вариациях, непосредственное проявление в этих право­отношениях. Это очевидно, так как речь идет не об обеспечении должной согласованности поведения людей и их объединений в любой общности людей (например, семья, общественное движение и т. п.), а о государственном характере подобной согласованности. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда в той или иной форме, в том или ином объеме должен найти свое выражение публично-правовой, то есть государственный интерес. Администра­тивно-правовые отношения прямо связаны с обеспечением управ­ленческих целей и интересов государства.

Данный фактор в соответствующей степени выражен в содер­жании всех иных правовых отношений. Но, во-первых, связь в них

54                          Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

с интересами государства и его управленческой деятельностью об­наруживается опосредованно (например, в финансовом праве через налоговые правоотношения, в гражданском — через частноправо­вые связи и т. п.). Во-вторых, эта связь нередко вообще не выдви­гается на заметные, тем более — на определяющие позиции, хотя в широком смысле она подразумевается и здесь.

Административно-правовые отношения в этом смысле — вне конкуренции, ибо они напрямую связаны с практической реализа­цией задач, функций и полномочий исполнительной власти в про­цессе государственно-управленческой деятельности. Эта их особен­ность накладывает определенный отпечаток на поведение любых участников такого рода правовых отношений; их обязанности и права непременно связаны с практической реализацией исполни­тельной власти в центре и на местах. Интересы другого рода, не­безразличные для государства и общества, обеспечиваются, если у них имеется четко выраженная специфика, в рамках иных право­отношений.

Следовательно, определяющая черта административно-право­вых отношений состоит в том, что они складываются преимуще­ственно в особой сфере государственной и общественной жизни — в сфере государственного управления.

4. Сфера государственного управления есть та область деятель­ности государства, в которой действуют особого рода субъекты. Обобщенно их именуют либо органами государственного управле­ния, либо органами исполнительной власти. Это значит, что в ад­министративно-правовых отношениях опосредуется само государ­ственное управление, то есть компетенция соответствующих субъек­тов этого вида государственной деятельности. Она не поглощается исключительно взаимодействием разноуровневых субъектов тако­го рода (например, отношениями между вышестоящими и нижесто­ящими исполнительными органами). Управленческая компетенция реализуется в отношениях со всеми возможными сторонами, чья практическая деятельность или же чьи конкретные интересы свя­зываются с механизмом исполнительной власти, то есть с процес­сом реализации компетенции ее субъектов.

Соответственно разнообразные административно-правовые от­ношения возникают не просто в сфере государственного управле­ния (здесь могут возникать и гражданско-правовые отношения), границы которой весьма широки, но и в связи или по поводу осу­ществления полномочными субъектами исполнительной власти сво­ей управленческой компетенции. Именно таково, например, конк­ретное содержание административно-правовых отношений между гражданами и органами управления. Главное — выражение в этих отношениях публично-правового интереса. Но такого рода отноше­ния не могут возникать между гражданами, а также между него­сударственными объединениями и внутри них.

Глава 4. Административно-правовые отношения

Данная особенность административно-правовых отношений объясняется тем, что управленческая деятельность, составляющая основной объект административно-правового регулирования, рав­но как и связанные с ней общественные отношения, прямо и не­посредственно выражают волю и интересы государства. Выразить _их может только такой субъект, который, во-первых, действует от имени государства и, во-вторых, является носителем соответству­ющих полномочий государственно-властного характера. Поэтому в административно-правовых отношениях всегда одной из сторон яв­ляется официальный и полномочный субъект исполнительной вла­сти (в широком смысле — государственного управления). Иначе говоря, несмотря на то, что в административно-правовых отноше­ниях практически могут участвовать различные стороны, в них всегда имеется обязательная сторона, без которой такого рода отношения вообще не возникают. Следовательно, они возникают только при условии обязательного участия в них соответствующе­го исполнительного органа (должностного лица), представляющего публично-правовой интерес. В этом — прямое следствие властной природы государственно-управленческой деятельности. Очевидно, что, например, гражданин не может выступать в подобной роли, хотя и является потенциальным участником самых разнообразных административно-правовых отношений.

Указанная особенность административно-правовых отношений выражает качества, обнаруживаемые и в ряде иных правоотноше­ний (например, финансово-правовых, земельно-правовых, природо-охранительных). В этом нет ничего необычного, так как админист­ративные по своей сути правоотношения нередко обнаруживаются в иных сферах государственной деятельности, а также в силу того, что названные правоотношения фактически возникают непосред­ственно в процессе государственного управления финансами, зе­мельными ресурсами, природоохраной и т. п.

5. Административно-правовые отношения по своей сути явля­ются особой разновидностью организационных отношений. Харак­терно, что они преследуют цель не только организации собственной работы аппарата управления, но и охватывают различного рода организационные аспекты, выходящие за рамки "самоорганизации". Например, в структурном смысле — это образование различного рода управленческих структур, регистрация возникающих негосу­дарственных образований и т. п. В функциональном смысле — это повседневное регулирующее воздействие на поведение всех, кто со­прикасается со сферой государственного управления, и т. п. Глав­ное при этом состоит в том, что административно-правовые отно­шения, будучи по своей сути организационными, непосредственно связаны с деятельностью специальных субъектов — органов госу­дарственного управления и возникают на основе специфических правовых норм, а именно — административно-правовых.

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

Глава 4. Административно-правовые отношения

6. Административно-правовые отношения возникают по иници­ативе любой из сторон. Однако согласие или желание второй сто­роны не является во всех случаях обязательным условием их воз­никновения. Они могут возникать и вопреки желанию второй сто­роны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений.

Данная особенность административно-правовых отношений предопределяется прежде всего тем, что в них обязательно уча­ствует властный субъект, которому административно-правовая нор­ма предписывает в данных условиях совершение таких действий, которые влекут за собой возникновение конкретных администра­тивно-правовых отношений. Соответственно, указанный субъект обязан по своей инициативе и своими действиями создавать подоб­ное юридическое последствие, не вступая при этом с другой сто­роной в договорные связи, что характерно для гражданско-право­вых отношений. Административно-правовые нормы фактически формулируют в подобных случаях меру не возможного, а обяза­тельного поведения для той стороны возникающего административ­но-правового отношения, которая представляет исполнительную власть (орган управления, должностное лицо).

Практически субъекты исполнительной власти в администра­тивно-правовых отношениях действуют властно, а принимаемые ими решения (либо совершаемые ими действия) приобретают юри­дическую силу независимо от согласия или несогласия второй сто­роны.

Значит ли это, что в административно-правовых отношениях всегда одна сторона предписывает другой веления, обязательные к исполнению?

Положительный ответ на данный вопрос неизбежно приводит к необоснованному выводу о том, что данный вид правовых отноше­ний возникает только "по приказу", то есть в известной степени принудительно. Но такой ответ не может быть признан правильным.

Во-первых, многие административно-правовые отношения воз­никают по инициативе обеих сторон, либо по инициативе одной сто­роны, не являющейся субъектом юридически-властных полномочий, либо по инициативе третьих лиц. Какой-либо элемент "приказа" практически отсутствует.

Во-вторых, если административно-правовое отношение возни­кает по инициативе, например, гражданина, то соответствующий исполнительный орган (должностное лицо), наделенный властными полномочиями, не использует их в интересах "подчинения" иници­атора. Наоборот, у него возникают определенные юридические обя­занности перед гражданином. Последний вправе предъявить орга­ну те или иные юридические требования. Если взять за основу при­мер с подачей гражданином жалобы, то налицо такая взаимосвязь,

в рамках которой только одна сторона (в данном случае — орган управления) полномочна разрешить жалобу.

Если же гражданин совершает административное правонару­шение, то ситуация меняется. Следствием совершенного является, действительно, прямое принудительно-властное воздействие на гражданина со стороны полномочного субъекта. При этом данный субъект действует не в силу своего желания или нежелания, а в соответствии с требованиями административно-правовых норм. В результате — односторонний порядок возникновения администра­тивно-правового отношения: инициатива его возникновения фак­тически не зависит от положения, занимаемого той или иной сто­роной. При этом исключается возможность договорных отношений типа гражданско-правовых.

Однако определенный элемент соглашения сторон вовсе не исключается при возникновении административных правоотноше­ний. Но это не оказывает решающего влияния на главные качества административно-правового регулирования: решающей стороной (даже в случае предварительного согласования того или иного воп­роса, например, условий будущей службы) является односторонний носитель юридически-властных полномочий. Его решение при со­ответствии требованиям административно-правовых норм юриди­чески обязательно, независимо от желания или согласия второй стороны. Естественно, что оно обязательно и для принявшей реше­ние стороны.

7. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с право­мерностью предпринятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

Это его несогласие, не влияющее на возникновение правоотно­шения, тем не менее, вызывает определенные юридические послед­ствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так воз­никает конкретный административно-правовой спор.

Известно, что для разрешения гражданско-правовых споров установлен особый процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Как правило, такого рода споры разрешаются в административном, то есть во внесудебном порядке. Это означа­ет, что основной способ их разрешения не выходит за рамки сфе­ры государственного управления и является одним из атрибутов го­сударственно-управленческой деятельности. Суть его — в приня­тии полномочным исполнительным органом (должностным лицом) юридически-властного решения по предмету спора, каковым явля­ется законность оспариваемого решения или действия, породивших спорную ситуацию.

На первый план выдвигается присущая административно-пра­вовому регулированию односторонность действий субъекта управле-

Раздел I. Административное право в правовой системе РФ

ния, юридически-властным решением которого по существу и раз­решается данный спор.

Гражданин оспаривает решение другой стороны администра­тивно-правового отношения, используя, как правило, институт ад­министративного обжалования. Нижестоящие звенья системы госу­дарственного управления в случае возникновения спора обращаются к вышестоящему по отношению к спорящим сторонам исполнитель­ному органу (должностному лицу) и т. п. Во всех подобных случа­ях оценка правомерности оспариваемых действий — прерогатива только компетентного, специально уполномоченного на это органа или должностного лица, хотя, как правило, подобными полномочи­ями наделен каждый из них. Наиболее детально административный порядок разрешения административно-правовых споров регламен­тирован, например, КоАП¹.

Нередко действующее законодательство предусматривает су­дебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. Наблюда­ется тенденция расширения круга административно-правовых спо­ров, разрешаемых судом.

Косвенное отношение к разрешению административно-право­вых споров имеет общенадзорная деятельность органов прокурату­ры, которые вправе опротестовать неправомерные решения субъ­ектов исполнительной власти, не решая, однако, споры окончатель­но, ибо принесение протеста на акты управления не влечет за со­бой их автоматической отмены.

8. Для гражданско-правовых отношений характерна ответст­венность одной стороны перед другой. Административным правом установлен иной порядок ответственности сторон административ­но-правовых отношений в случае нарушения ими требований ад­министративно-правовых норм. В этом случае ответственность од­ной стороны наступает не перед второй стороной правоотношения, а непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица). Объясняется это тем, что речь идет фактически о нарушении публично-правовых интересов в сфере исполнительной власти. Именно поэтому исполнительные органы (должностные лица) наделяются полномочиями по самостоятельному воздействию на нарушителей требований административно-право­вых норм (дисциплинарная, административная ответственность). Сами субъекты управления также отвечают за нарушение анало­гичных требований (например, дисциплинарная ответственность работника аппарата федеральных органов исполнительной власти перед Президентом или Правительством РФ).

¹ См. ВВС РСФСР. 1984. № 27. Ст. 910.

Глава 4. Административно-правовые отношения

Возможна и ответственность одной стороны административно-правового отношения перед другой, но в ограниченных случаях и пределах. Если, например, при совершении административного пра­вонарушения был нанесен материальный ущерб другой стороне, то одновременно с наложением на виновного административного взыс­кания (ответственность перед государством) и при отсутствии спо­ра судьей решается вопрос о возмещении им причиненного имуще­ственного ущерба независимо от его размера.