Реформирование бюджетной системы РФ

ТЕМА 2. Бюджетная система

1. Бюджет и его влияние на социально-экономические процессы

Бюджетное устройство, бюджетная система

Бюджетный федерализм

Бюджетная классификация

Межбюджетные отношения в Российской Федерации

Реформирование бюджетной системы РФ

1. Бюджет и его влияние на социально-экономические процессы

В результате длительных и серьезных исследований сущности бюджета и его влияния на общественное воспроизводство приз­нано, что бюджет не может быть определен однозначно, посколь­ку данный термин используется в разных значениях и отражает разные явления. По экономической сущности бюджет — это со­вокупность объективно существующих денежных отношений, по материальному воплощению — фонд денежных средств, по орга­низационной форме — финансовый документ, утверждаемый в форме закона^[1].

При всем многообразии взглядов разных экономистов на сущность бюджетных отношений общим для них является то, что эти отношения признаются частью объективно существую­щих финансовых отношений и соответственно обладают основ­ными их признаками: денежным и распределительным характе­ром. Отличительные черты бюджетных отношений, позволяю­щие их выделить из общей системы финансовых отношений, следует искать в характере распределительных отношений, соста­ве участников и особом назначении данных отношений, а также в их материальном воплощении.

Специфика бюджетных отношений определяется тем, что они представлены в основном перераспределительными отноше­ниями, т.е. связанными с дальнейшим распределением первич­ных доходов, сформированных в результате первичного распре­деления валового внутреннего продукта (прибыли, заработной платы, доходов от собственности и т.п.). Результатом такого пере­распределения является формирование финансовых ресурсов ор­ганов государственной власти и органов местного самоуправле­ния в виде доходов, поступлений и денежных накоплений. Дан­ные органы, на которые обществом возлагается удовлетворение общественных потребностей, являются обязательными участни­ками бюджетных отношений, благодаря чему последние легко вычленяются из совокупности финансовых отношений.

Бюджетные отношения выполняют особое назначение — распределяют валовой внутренний продукт, доходы от внешне­экономической деятельности и часть национального богатства с целью предоставления органам государственной власти и орга­нам местного самоуправления финансовых ресурсов. При этом финансовые ресурсы, которые являются материальными носите­лями бюджетных отношений, формируются и используются в фондовой форме — в форме фондов денежных средств, создавае­мых соответствующими органами власти либо органами местно­го самоуправления и используемых ими для удовлетворения об­щественных потребностей. Они могут быть сгруппированы и представлены следующими видами потребностей в:

• оказании услуг общественного сектора экономики, и преж­де всего услуг образования, здравоохранения, культуры и других отраслей социальной сферы;

• расширении общественного производства;

• регулировании межотраслевых и территориальных пропор­ций развития экономики;

• содержании органов государственной власти и органов местного самоуправления, судебной власти, органов правопо­рядка, обеспечения безопасности и обороноспособности госу­дарства.

Таким образом, в системе общественных потребностей выде­ляются как потребности самих органов государственной власти и местного самоуправления, связанные с их содержанием, так и потребности субъектов хозяйствования и отдельных граждан. Со­отношение отдельных групп потребностей зависит от уровня экономического развития страны, приоритетов, целей и задач экономической и финансовой политики.

Исходя из изложенного бюджетные отношения представля­ют собой совокупность денежных отношений, возникающих между органами государственной власти и местного самоуправления, с од­ной стороны, и юридическими и физическими лицами — с другой, по поводу перераспределения валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэкономической деятельности и части национального бо­гатства, с целью образования фондов денежных средств, формиру­емых органами государственной власти и местного самоуправления и используемых ими на удовлетворение общественных потребностей в рамках возложенных на данные органы функций и задач.

В некоторых учебных изданиях бюджетные отношения трак­туются как отношения, связанные с формированием и использо­ванием централизованного фонда денежных средств. Ранее этот термин соответствовал организационно-правовой форме сущест­вования бюджета в виде единого (консолидированного) фонда, утверждаемого в форме закона. После образования Российской Федерации в условиях разделения единого бюджетного фонда по уровням власти правомернее говорить о том, что бюджетные от­ношения материализуются не в едином централизованном фон­де, а в совокупности фондов денежных средств, формируемых со­ответствующими органами государственной власти и органами местного самоуправления. Для определения любого из этих фон­дов, абстрагируясь от уровня управления (федерального, регио­нального или местного), на котором они формируются, правомерно использовать термин «бюджетный фонд», который являет­ся материальным воплощением бюджетных отношений. \ Бюджетный фонд представляет собой обособленную часть стоимости валового внутреннего продукта, доходов от внешнеэко­номической деятельности и части национального богатства, кон­центрируемую в распоряжении соответствующего органа государ­ственной власти и органа местного самоуправления и используемую для выполнения функций и задач, отнесенных к его компетенции. Та­ким образом, формирование бюджетных фондов происходит пу­тем вычленения из стоимости валового внутреннего продукта и других объектов распределения и последующей концентрации части денежных средств в распоряжении органов власти и мест­ного самоуправления для удовлетворения общественных потреб­ностей.

Признание объективной необходимости концентрации ре­сурсов в распоряжении соответствующих органов власти и мест­ного самоуправления, в свою очередь, требует определения ра­зумных масштабов такой концентрации. Отсутствие понимания этого положения при определении целей, задач и направлений бюджетной политики может привести к двум крайностям. Посто­янно возрастающие общественные потребности требуют адекват­ного увеличения бюджетных фондов. Однако излишне высокий уровень концентрации средств в руках государства вызывает чрезмерное изъятие доходов у субъектов хозяйствования и как следствие уклонение от налогообложения, снижение заинтересо­ванности организаций в увеличении накоплений и развитии, что в перспективе может привести к уменьшению объекта бюджетно­го распределения (в основном валового внутреннего продукта) и снижению доходной базы бюджетов. В то же время уменьшение размеров бюджетных изъятий путем резкого снижения налогово­го бремени (целью которого является создание наиболее благо­приятных условий хозяйствования субъектам хозяйствования для обеспечения экономического роста) может привести к необходи­мости пересмотра системы общественных потребностей в ущерб малообеспеченным слоям населения, занятым в социальной сфе­ре, росту социальной напряженности, замедлению темпов научно-технического прогресса, снижению воспроизводства квали­фицированных кадров и в конечном итоге к снижению темпов экономического роста.

Сложность определения разумных масштабов концентрации средств обусловлена, с одной стороны, количественной ограни­ченностью объекта распределения и, с другой стороны, внутрен­ней противоречивостью экономических интересов всех эконо­мических субъектов (органов власти, организаций, граждан). Особенно остро стоит эта проблема в странах с переходной эко­номикой ввиду недостаточно стабильного роста валового внут­реннего продукта, в условиях которого формирование и разделе­ние «бюджетного пирога» в интересах всех экономических субъ­ектов становится практически неразрешимой задачей. Поэтому возникающие противоречия могут быть сняты только на основе установления экономически обоснованных пропорций и мето­дов распределения финансовых ресурсов между всеми субъекта­ми бюджетных отношений. При этом сложность выработки меха­низма бюджетного распределения обусловлена необходимостью решения двух основных (часто взаимоисключающих) задач: уве­личения доходной базы бюджетов для удовлетворения потреб­ностей общества и создания условий для роста накоплений субъ­ектов хозяйствования путем стимулирования их материальной заинтересованности в увеличении доходов.

Основными факторами, влияющими на уровень концентрации в распоряжении органов власти и местного самоуправления фи­нансовых ресурсов, являются: уровень развития экономики (обобщающими показателями которого являются не только тем­пы экономического роста, но и абсолютный размер валового внутреннего продукта); цели и задачи бюджетной политики, оп­ределяющие приоритетные направления распределения бюджет­ных средств в пользу отдельных отраслей экономики и террито­рий; исторические и национальные традиции. Сочетание этих факторов определяет конкретный объем бюджетных средств, формируемых в распоряжении всех органов государственной власти и местного самоуправления. Определение размера бюд­жетных фондов происходит в процессе бюджетного планирова­ния, что предъявляет высокие требования к обоснованности оп­ределения бюджетных показателей на основе составления многовариантных расчетов бюджета с учетом научно обоснованной потребности в средствах субъектов хозяйствования, необходи­мости повышения эффективности и результативности преду­смотренных бюджетных расходов.

Бюджет как совокупность денежных отношений оказывает огромное влияние на общественное воспроизводство. Регулирую­щая роль бюджета заключается в его возможности изменять воспроизводственные, отраслевые и территориальные пропор­ции развития экономики, регулировать темпы развития отдель­ных сфер и отраслей для достижения основных задач и целей финансовой политики. Бюджет оказывает влияние на экономи­ческие и социальные процессы через соответствующие группы бюджетных отношений — доходы бюджета и расходы бюджета. Однако доходы и расходы бюджета выступают регулятором соци­ально-экономических процессов не автоматически, а через осу­ществляемую государством бюджетную политику, являющуюся органической составной частью финансовой политики. При этом реализация целей и задач бюджетной политики происходит путем создания адекватного этим целям бюджетного механизма, который позволяет облечь объективно существующие отноше­ния в организационные формы мобилизации доходов в бюджет и осуществления расходов. Бюджетный механизм определяет ме­тоды мобилизации доходов, виды доходов бюджета, порядок их исчисления и взимания, формы бюджетных расходов, принципы и порядок предоставления бюджетных средств, формы межбюд­жетного распределения и перераспределения средств.

Доходы бюджета представляют собой часть бюджетных отно­шений, связанных с формированием фондов денежных средств, находящихся в распоряжении органов государственной власти и местного самоуправления. Основным назначением доходов бюд­жета является создание устойчивой финансовой базы для выпол­нения органами власти и органами местного самоуправления своих задач. Вместе с тем доходы бюджета выступают одним из важнейших методов государственного регулирования социально-экономических процессов через установление форм финансовых взаимоотношений с субъектами хозяйствования, которые бы стимулировали устойчивые темпы экономического развития и рост накоплений. Используя те или иные формы бюджетных изъ­ятий, государство влияет на совокупное потребление, перераспределяя денежные ресурсы между отдельными социальными группами, а также изменяет структуру накоплений субъектов хозяйствования.

Переход к рыночным отношениям обусловил преимущест­венное использование налоговых методов изъятия доходов в бюджет, регулируемых нормами права. Они призваны, с одной стороны, обеспечить органы государственной власти и органы местного самоуправления объемом денежных средств, достаточ­ных для выполнения возложенных на них функций и задач, а с другой – регулировать объем средств, остающихся в распоряже­нии субъектов хозяйствования, достаточный для нормального воспроизводственного процесса, обеспечивающего высокий уро­вень накоплений. Это в свою очередь создает условия для увели­чения валового внутреннего продукта и роста государственных доходов. Эффективность применяемых налоговых методов изъя­тия зависит от выбора состава налогов, входящих в налоговую систему страны, их соотношения, изменения размера ставок на­логов, их дифференциации, обоснованности применяемых пра­вил определения налогооблагаемой базы, применения налоговых льгот.

Так, изменение соотношения между прямым и косвенным налогообложением позволяет перемещать налоговое бремя меж­ду различными категориями налогоплательщиков (юридически­ми или физическими лицами). Оптимальное соотношение цент­ральных и местных налогов обеспечивает разграничение налогов по звеньям бюджетной системы с целью создания во всех бюдже­тах доходной базы, адекватной выполняемым органами власти всех уровней возложенных на них функций и задач. Изменение ставок налогов (их повышение или снижение), как и сужение или расширение налогооблагаемой базы, оказывает прямое влияние как на уровень налоговых изъятий у субъектов хозяйствования, так и на совокупное налоговое бремя в стране, что в свою очередь стимулирует или тормозит развитие общественного производ­ства. Применение налоговых льгот, с одной стороны, способству­ет ускоренному обновлению производственного потенциала, развитию научно-технического прогресса, стимулирует рост про­изводства, но, с другой стороны, нарушает принцип равенства налогоплательщиков, создает основу для уклонения от налогов неглавное, не всегда обеспечивает достижение целей, ради кото­рых эти льготы предусмотрены. Исходя из этого стимулирующее воздействие налогового механизма достигается только при пол­ной взаимоувязке всех его элементов и их направленности на достижение заявленных целей и задач налоговой политики.

Расходы бюджета представляют собой часть бюджетных от­ношений, связанных с распределением и использованием фон­дов денежных средств, находящихся в распоряжении органов го­сударственной власти и органов местного самоуправления. Ос­новное назначение расходов — обеспечить выполнение органами государственной власти и местного самоуправления возложен­ных на них функций и задач. Вместе с тем расходы бюджета мо­гут оказывать активное воздействие на общественное воспроиз­водство. Бюджетные расходы выступают фактором, оказываю­щим влияние как на совокупный спрос, так и на совокупное предложение. Стимулирование совокупного предложения осу­ществляется через бюджетное субсидирование и бюджетное кре­дитование субъектов хозяйствования, через размещение государ­ственных (муниципальных) заказов на поставку товаров (работ и услуг) для государственных нужд. При этом финансовая полити­ка, направленная на стимулирование совокупного предложения, а значит, и производства валового внутреннего продукта, создает предпосылки для дальнейшего увеличения бюджетных расходов. Влияние расходов бюджета на совокупный спрос обеспечивается посредством прямых бюджетных инвестиций, социальных вып­лат нуждающимся категориям населения, финансирования про­изводства общественных благ. Тем самым уровень бюджетных расходов свидетельствует о степени участия государства в эконо­мической деятельности общества и в обеспечении общеэкономи­ческого равновесия.

Влияние бюджетных расходов на социально-экономические процессы осуществляется как через приоритетное финансирова­ние отдельных отраслей экономики, определяющих перспектив­ное развитие экономики, науки и научно-технического прогрес­са, так и через выбор адекватных форм бюджетного финансиро­вания, нацеленных на повышение эффективности использова­ния предоставленных бюджетных средств. Так, формы финанси­рования коммерческих организаций в виде субсидий, субвенций нацелены на предоставление средств для осуществления целевых расходов, при этом финансируются затраты, связанные в основ­ном с расширением производства, его модернизацией, развитием наукоемких производств, промышленной инфраструктуры. Дан­ные формы финансирования постепенно замещают применяв­шиеся ранее дотации на покрытие убытков коммерческих орга­низаций, что, однако, не исключает их ограниченного использо­вания для покрытия таких убытков, возникающих в связи в реализацией товаров или услуг по регулируемым государством ценам. Эффективность применения формы финансирования бюджетных учреждений в виде ассигнований на их содержание, предусматривающее покрытие всех затрат учреждения (и на теку­щее содержание, и на расширение деятельности), достигается только при условии обоснованного определения собственником заданий по предоставлению государственных (муниципальных) услуг, ориентированных на результаты деятельности (а не затра­ты), и применения научно обоснованных норм расходов. Перс­пективной формой бюджетного финансирования является пре­доставление бюджетных средств коммерческим и некоммерчес­ким организациям в рамках целевых программ на конкурсной основе, что обеспечивает большую увязку выделяемых бюджет­ных средств с ожидаемыми результатами, заявленными на стадии бюджетного планирования.

Бюджетный фонд как форма материализации бюджетных от­ношений организован в форме баланса доходов и расходов. По своему материальному воплощению доходы бюджета представля­ют собой денежные средства, поступающие в бюджеты соответ­ствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления, а расходы бюджета — денежные средства, пре­доставляемые из бюджета на выполнение органами государ­ственной власти и местного самоуправления возложенных на них функций и задач. При превышении расходов над доходами фонд балансируется поступлениями из источников финансирования дефицита бюджета, которые отражаются за рамками баланса. Состав, группировка и характеристика отдельных видов доходов и расходов, а также источников покрытия дефицита излагаются в последующих параграфах данной главы.

Показатели доходов и расходов бюджетов обладают большим разнообразием, что обусловливает необходимость их классифи­кации. Бюджетная классификация представляет группировку до­ходов и расходов бюджетов всех уровней, а также источников фи­нансирования дефицитов этих бюджетов с присвоением объек­там классификации группировочных кодов.

Бюджетный фонд является разновидностью финансового фонда, поэтому он обладает всеми чертами, характерными для финансовых фондов: обособленным характером и самостоятель­ностью функционирования, целевым назначением, сбалансиро­ванностью, правовой регламентацией порядка образования и ис­пользования.

Обособленный характер бюджетного фонда проявляется в ре­зультате вычленения из стоимости валового внутреннего продук­та и других объектов распределения (доходов от внешнеэкономи­ческой деятельности и части национального богатства) и концен­трации части финансовых ресурсов в распоряжении органов власти и местного самоуправления. При этом он начинает функ­ционировать самостоятельно, порядок его формирования, утвер­ждения и использования регламентируется органами представи­тельной и исполнительной власти и органами местного самоуп­равления соответствующими нормативно-правовыми актами.

Бюджетный фонд создается для достижения определенных целей, которые могут трактоваться в узком и широком смысле. В широком смысле целью создания бюджетного фонда является удовлетворение общественных потребностей, возложенных на органы государственной власти и местного самоуправления. В то же время в ходе бюджетного планирования определяются и более узкие цели, которые находят отражение в функциональной и экономической структуре расходов бюджетов.

Как и любой другой финансовый фонд, бюджетный фонд должен быть сбалансирован, однако сбалансированность может быть достигнута не только за счет достижения равенства доходов и расходов, но и главным образом путем использования государ­ственных или муниципальных заимствований. В этом случае сба­лансированность бюджета предполагает необходимость достиже­ния соответствия планируемых расходов объему доходов и пос­туплений из источников финансирования дефицита бюджета.

Наряду с наличием общих черт, характерных для всех финан­совых фондов, бюджетный фонд обладает еще одной специфи­ческой чертой — исключительной мобильностью в процессе его формирования и использования или маневренностью.

Мобильность бюджетного фонда проявляется как в процессе его формирования, так и использования. Так, мобильность в хо­де формирования бюджетного фонда проявляется в отсутствии закрепленности определенных доходов за соответствующими расходами бюджета, что позволяет уже при формировании бюд­жета маневрировать доходами, направляя их на осуществление расходов, определенных приоритетными, в соответствии с целя­ми и задачами бюджетной политики. Другими инструментами обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе бюджетного планирования является использование оборотной кассовой на­личности, а также бюджетных ссуд.

Необходимость обеспечения мобильности бюджетного фонда в ходе его использования связана с тем, что фактически достиг­нутые в течение бюджетного года показатели (темпы экономи­ческого роста, уровень инфляции, показатели доходов и поступ­лений из источников финансирования дефицита) отклоняются от предусмотренных в бюджете. В ходе исполнения бюджета мо­бильность обеспечивается соблюдением принципа единства кас­сы, использованием всех видов резервов, включая оборотную кассовую наличность, бюджетных ссуд, внесением изменений в бюджетные назначения. Тем самым отдельные инструменты (например, бюджетные ссуды и оборотная кассовая наличность) обеспечивают мобильность бюджетного фонда и при его форми­ровании, и при его использовании.

Высокая степень концентрации в бюджетных фондах фи­нансовых ресурсов и присущие этим фондам отличительные черты позволяют выполнить бюджету свое общественное назна­чение — обеспечить органы власти и местного самоуправления денежными средствами, необходимыми для выполнения возло­женных на них функций и задач в целях удовлетворения общест­венных потребностей.