ГЛАВА II. ВИДЫ УПРАВЛЕНЧЕСКИХ ОРГАНОВ

§ 1. ПРАВИТЕЛЬСТВО РФ

Важнейшим субъектом административного права является правительство. Оно отличается масштабным использованием и реализацией административно-правовых норм, с одной стороны, и активным созданием административно-правовых норм, с другой. Во втором качестве правительство формирует общую правовую базу в сфере управления и регулирования и побуждает, организует и направляет процесс правотворчества и правоприменения со стороны других субъектов административного права. Подобная правообразующая роль правительства объясняется его высоким положением в государстве и в системе исполнительной власти.

Именно поэтому правительство обладает прежде всего конституционным статусом, что характерно для всех государств К содержанию его деятельности имеют отношение нормы других отраслей права. Но особое значение имеет административно-правовое регулирование вопросов организации и деятельности правительства, поскольку речь идет о своего рода центре всей управленческой системы. Оно включает в себя акты и нормы трех видов - специальные законы, посвященные статусу правительства, нормы тематических законов, относящиеся к его разнообразной функциональной деятельности, организационно-регламентные акты.

Рассмотрим подробнее отечественные законы о Правительстве, которые занимали и занимают важное место в системе административного права. За последние два десятилетия были приняты три закона - Закон о Совете Министров СССР от 5 июля 1978 г. (и аналогичные законы о Советах Министров союзных республик), Закон РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г., одобренный ФКЗ «О Правительстве РФ» (1997 г.). В первом и третьем случаях речь шла о конституционных законах, прямо названных в текстах конституций ввиду их особой значимости и для других правовых актов в сфере управления.

Приведем ряд положений Закона о Совете Министров СССР, представляющих не только историческую, но и юридико-функциональную ценность. Выделим прежде всего аспекты компетенции Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти СССР.

Конституция СССР определяла роль и задачи Совета Министров СССР в осуществлении функций социалистического общенародного государства. Совет Министров СССР был правомочен решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР, поскольку они не входят, согласно Конституции СССР, в компетенцию Верховного Совета СССР и Президиума Верховного Совета СССР.

В своей деятельности Совет Министров СССР руководствуется Конституцией СССР и законами СССР.

Совет Министров СССР на основе и во исполнение законов СССР и иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума издает постановления и распоряжения и проверяет их исполнение Постановления и распоряжения Совета Министров СССР обязательны к исполнению на всей территории СССР, всеми органами, организациями, должностными лицами и гражданами.

Была подробно урегулирована компетенция Совета Министров СССР. Статья 6 посвящена общим вопросам компетенции Совета Министров СССР. Совет Министров СССР в пределах своих полномочий, предусмотренных Конституцией СССР, законом о Совете Министров СССР и другими законами СССР:

обеспечивает руководство нароЭнъш хозяйством, социально-культурным строительством и другими сферами государственного управления; осуществляет руководство отраслями союзного подчинения и общее руководство отраслями союзно-республиканского подчинения,

организует управление промышленными предприятиями, строительными, сельскохозяйственными предприятиями и объединениями, предприятиями транспорта и связи, банками, научными учреждениями, а также иными организациями и учреждениями союзного подчинения, определяет порядок создания, реорганизации и ликвидации государственных предприятий, объединений, других организаций и учреждений;

определяет задачи и функции, порядок организации и деятельности органов государственного управления; принимает меры к совершенствованию системы органов государственного управления, стиля и методов их работы.

Совет Министров СССР в случае необходимости может передавать решение отдельных вопросов государственного управления, входящих в его компетенцию, Советам Министров союзных республик, министерствам и государственным комитетам СССР, другим подведомственным ему органам.

В названном законе подробно регулировались основные полномочия Совета Министров СССР в области развития экономики, социальной сферы, планирования, финансов, науки, законности, безопасности, обороны.

Регламентировались отношения Совета Министров СССР с другими государственнъши органами, вопросы, организации работы Совета Министров.

При сохранении некоторой правопреемственности в Законе РФ «О Совете Министров - Правительстве РФ» от 22 декабря 1992 г. появились и новые моменты в статусе Правительства. Изменилась его общая «правовая формула»: Совет Министров РФ -высший орган государственного управления РФ. Это выражалось в том, что Совет Министров - Правительство РФ является органом исполнительной власти РФ, подотчетным Съезду народных депутатов РФ, Верховному Совету РФ и Президенту РФ.

Совет Министров является коллегиальным органом, возглавляющим систему органов государственного управления и обеспечивающим их согласованную деятельность.

Совет Министров правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные Конституцией и законами РФ к ведению РФ.

Совет Министров обладает правом законодательной инициативы.

Совет Министров РФ руководствуется в своей деятельности принципами народовластия, федерализма, разделения властей, законности и гласности.

Появилась ст. 4 «Руководство Президента РФ деятельностью Совета Министров РФ». Президент РФ - глава исполнительной власти в РФ - руководит деятельностью Совета Министров -Правительства РФ и принимает меры для эффективного осуществления Правительством РФ своих полномочий.

Особо выделим ст. 5 «Деятельность Совета Министров РФ по организации исполнения законов РФ». Совет Министров - Правительство РФ в пределах своей компетенции организует исполнение законов РФ, иных актов Съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ, осуществляя систематический контроль за исполнением законов РФ и иных актов другими органами исполнительной власти РФ, органами исполнительной власти республик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, принимает меры по устранению их нарушения.

Статья 6 посвящена взаимоотношениям Совета Министров РФ с общественными организациями и движениями и оказанию им необходимого содействия.

В названном законе подробно урегулирован состав и порядок формирования Правительства, выделены отношения Правительства с органами законодательной власти, с правительствами республик и администрациями областей и др. Основные вопросы компетенции были изложены очень кратко, всего в четырех статьях, по-видимому из-за нежелания «связывать» Правительство законом (даже при наличии ст. 5).

Обратимся теперь к современному статусу федерального Правительства. Его основу составляют конституционные положения, которые в концентрированном виде можно сформулировать следующим образом: характеристика Правительства как органа, осуществляющего исполнительную власть РФ (п. 1 ст. 110); определение состава Правительства (п. 2 ст. 111); регламентирование порядка назначения Председателя Правительства (ст. 111), утверждения членов Правительства (п. 2 ст. 112), структуры федеральных органов (п. 1 ст. 112); установление порядка отставки Правительства (ст. 117); регулирование полномочий Правительства (ст. 114) и Председателя Правительства (ст. 113); характеристика актов Правительства (ст. 115).

Правительство РФ есть высший орган федеральной исполнительной власти. Правительство осуществляет исполнительную власть РФ. Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в РФ.

Правительство РФ в своей деятельности руководствуется принципами верховенства Конституции РФ, федеральных конституционных и федеральных законов, принципами федерализма, разделения властей, ответственности, гласности и обеспече-~ния прав и свобод человека и гражданина.

Правительство РФ в пределах своих полномочий организует исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, нормативных указов Президента РФ, международных договоров РФ, осуществляет систематический контроль за их исполнением федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, принимает меры по устранению нарушений законодательства РФ.

Правительство РФ состоит из членов Правительства РФ -Председателя Правительства РФ, заместителей Председателя Правительства РФ и федеральных министров. Урегулирован порядок назначения на должность и освобождения от должности Председателя Правительства РФ.

Заместители Председателя Правительства и федеральные министры назначаются на должность и освобождаются'от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры вправе подавать заявления об отставке.

Важны полномочия Правительства РФ и прежде всего общие вопросы руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти. Правительство руководит работой федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и контролирует их Деятельность.

Особенности руководства федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и нормативными указами Президента РФ к полномочиям Президента РФ, устанавливаются ст. 32 данного ФКЗ.

Правительство РФ, федеральные министерства и иные федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. Правительство утверждает положения о федеральных министерствах и иных органах исполнительной власти, устанавливает предельную численность работников их центральных аппаратов и размер ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете.

Правительство устанавливает порядок создания и деятельности территориалъ'н'ых органов федеральных органов исполнительной власти, устанавливает размер ассигнований на содержание их аппарата .в пределах средств, предусмотренных на эти иели в федеральном бюджете.

Правительство назначает на должность и освобождает от должности заместителей федеральных министров, руководителей федеральных органов исполнительной власти, не являющихся федеральными министрами, заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти, руководителей органов и организаций при Правительстве РФ, утверждает членов коллегий федеральных министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство РФ вправе отменять акты федеральных органов исполнительной власти или приостанавливать действие этих актов.

В случае необходимости Правительство РФ вправе учреждать организации, образовывать координационные, совещательные и иные органы при Правительстве РФ. Задачи и полномочия таких организаций и органов определяются Правительством РФ при их создании.

Общие полномочия Правительства РФ означают, что Правительство: организует реализацию внутренней и внешней политики РФ; осуществляет государственное регулирование в социально-экономической сферах; обеспечивает единство системы исполнительной власти в стране, направляет и контролирует деятельность ее органов; формирует федеральные целевые программы и обеспечивает их реализацию; реализует предоставленное ему право законодательной инициативы.

Правительство РФ по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и законодательству.

Подробно регулируются полномочия Правительства РФ в сфере экономики, в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики, в социальной сфере, в сфере науки, культуры, образования, в сфере природопользования и охраны окружающей среды, в сфере обеспечения законности, прав и свобод граждан, по борьбе с преступностью, по обеспечению обороны и государственной безопасности РФ,,в сфере внешней политики и международных отношений.

Регламент Правительства РФ (утвержден 18 июня 1998 г., с изм. от 5 октября 2000 г.) определяет все аспекты организации его деятельности.

Еще раз подчеркнем: в отличие от прошлых лет у федерального Правительства значительно расширилась законопроектная деятельность. Существенны два аспекта. Первый - Правительство является субъектом законодательной инициативы в соответствии с п. 1 ст. 104 Конституции РФ. На него здесь приходится наибольший объем работы. Второй - п. 3 этой статьи ввел важное правило - законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Новое содержание законопроектной деятельности Правительства потребовало ее регламентации.

О чем уже говорилось выше, действует Представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании, состоящее из заместителей министров - статс-секретарей, работников Аппарата Правительства и иных учреждений. Оно обеспечивает оперативную и функциональную связь Правительства с депутатами, комитетами и фракциями Государственной Думы, с Советом Федерации. Накопленный опыт потребовал обновления статуса Представительства Правительства. Правительство РФ приняло 21 декабря 1996 г. Постановление «О совершенствовании взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ».

В целях повышения эффективности взаимодействия Правительства РФ с палатами Федерального Собрания РФ, усиления роли представителей Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в осуществлении законодательного процесса Правительство РФ:

образовало Полномочное представительство Правительства РФ в Федеральном Собрании РФ в составе полномочного представителя Правительства РФ в Государственной Думе, полномочного представителя Правительства РФ в Совете Федерации, статс-секретарей -заместителей (первых заместителей) министров РФ и статс-секретарей - заместителей (первых заместителей) других руководителей федеральных органов исполнительной власти.

Полномочные представители: участвуют без специального решения Правительства в заседаниях соответствующих палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов, а также организуют участие статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти и официальных представителей Правительства по внесенным Правительством законопроектам в законодательной работе палат; непосредственно взаимодействуют по вопросам организации законопроектной работы с полномочными представителями Президента РФ в палатах Федерального Собрания, соответствующими подразделениями Администрации Президента и руководителями федеральных органов исполнительной власти.

Статс-секретари - заместители (первые заместители) министров и других руководителей федеральных органов исполнительной власти назначаются на должность и освобождаются от должности в Установленном порядке по согласованию с заместителем Председателя Правительства РФ - Руководителем Аппарата Правительства РФ.

Рекомендовано руководителям федеральных органов исполнительной власти возложить на статс-секретарей - заместителей руководителей федеральных органов исполнительной власти координацию всей законопроектной деятельности соответствующих органов и поручить конкретным структурным подразделениям обеспечение деятельности указанных статс-секретарей.

Материалы, связанные с законопроектным процессом, направляются федеральными органами исполнительной власти в адрес палат Федерального Собрания, их комитетов и комиссий после определения статс-секретарями - заместителями руководителей федеральных органов исполнительной власти соответствия содержания указанных материалов позиции Правительства РФ.

Статс-секретари - заместители руководителей федеральных органов исполнительной власти обязаны участвовать в рассмотрении палатами Федерального Собрания, их комитетами и комиссиями законопроектов и законов по вопросам ведения этих органов с целью аргументации позиции Правительства РФ, в т.ч. изложенной в заключениях, направляемых в Государственную Думу в соответствии с ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, замечаниях, предложениях и поправках.

Регламентирована организация работы Правительства, подготовки и принятия актов, о чем говорилось выше.

Заседания Правительства РФ проводятся Председателем Правительства РФ систематически, не реже одного раза в месяц. Заместители Председателя Правительства и федеральные министры участвуют в заседаниях лично. В случае невозможности участия в заседании заместители Председателя Правительства и федеральные министры информируют об этом Руководителя Аппарата Правительства.

Исключительно на заседаниях Правительства РФ:

принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об исполнении федерального бюджета, а также государственных внебюджетных фондов;

рассматриваются проекты программ экономического и социального развития, связанных с созданием свободных экономических зон;

устанавливается номенклатура товаров, в отношении которых применяется государственное регулирование цен;

устанавливаются объемы выпуска государственных ценных бумаг;

принимаются решения о внесении Правительством РФ законопроектов в Государственную Думу;

рассматриваются проекты программ приватизации государственной собственности;

рассматриваются вопросы предоставления дотаций, субсидий, оказания иной поддержки на безвозвратной основе за счет федерального бюджета, в т.ч. вопросы приобретения государством акций на суммы, превышающие размеры, установленные Правительством РФ, а также рассматриваются вопросы предоставления поддержки, оказываемой на возвратной основе, при сроке возврата более двух лет;

рассматриваются вопросы заключения имеющих наиболее важное значение международных договоров РФ;

принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов РФ;

образуется Президиум Правительства РФ; утверждаются положения о федеральных министерствах и об иных федеральных органах исполнительной власти; устанавливаются порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, размер ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете;

утверждается Регламент Правительства РФ;

утверждается Положение об Аппарате Правительства.

Для решения оперативных вопросов Правительство РФ по предложению Председателя Правительства может образовать Президиум Правительства РФ. Заседания Президиума Правительства проводятся по мере необходимости. Решения Президиума Правительства принимаются большинством голосов от общего числа членов Президиума и не должны противоречить актам, принятым на заседаниях Правительства. Решения Президиума могут приниматься в форме распоряжений Правительства. Правительство РФ вправе отменить любое решение Президиума Правительства.

Многое зависит от того, как урегулированы взаимоотношения Правительства РФ и Президента РФ, Федерального Собрания РФ.

Принципиальное значение имеют основы взаимоотношений Правительства РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В пределах ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в РФ. Правительство РФ в пределах своих полномочий в целях обеспечения сочетания интересов РФ и субъектов РФ по предметам совместного ведения в сфере осуществления исполнительной власти координирует деятельность органов исполнительной власти субъектов РФ.

Правительство рассматривает внесенные в установленном порядке предложения законодательных (представительных) органов субъектов РФ или органов исполнительной власти субъектов РФ по предметам ведения РФ и по предметам совместного ведения РФ и субъектов РФ и сообщает указанным органам о результатах рассмотрения внесенных предложений.

Правительство РФ направляет в органы исполнительной власти субъектов проекты своих решений по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов. Предложения органов исполнительной власти субъектов по данным вопросам подлежат обязательному рассмотрению в порядке, установленном Регламентом Правительства РФ.

Федеральное Правительство в пределах своих полномочий осуществляет контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, а по вопросам, отнесенным к ведению РФ и к совместному ведению РФ, также за деятельностью органов исполнительной власти субъектов РФ. Оно обеспечивает соблюдение федеральными органами исполнительной власти прав органов исполнительной власти субъектов РФ, способствует взаимодействию указанных органов.

Правительство РФ в пределах своих полномочий разрешает споры и устраняет разногласия между федеральными органами Исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ. Для разрешения споров и устранения разногласий создается согласительная комиссия из представителей заинтересованных сторон.

Правительство РФ вносит предложения Президенту о приостановлении действий актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина.

Аппарат Правительства РФ является его рабочим органом, осуществляет подготовку решений и контроль за исполнением принятых Правительством решений. Аппарат возглавляет Руководитель Аппарата Правительства. Заместители Руководителя Аппарата, руководители основных структурных подразделений Аппарата Правительства назначаются на должности и освобождаются от должностей Правительством. Положение об Аппарате Правительства РФ утверждается Правительством РФ (утверждено 18 июня 1998 г., с изм. от 5 октября 2000).

Правительство уделяет внимание улучшению взаимодействия с органами государственной власти субъектов РФ, оперативности решения возникающих вопросов.

На заседания Правительства по вопросам, затрагивающим интересы субъектов РФ, приглашаются руководители государственной власти соответствующих субъектов РФ; заседание Правительства по итогам года проводится с приглашением руководителей органов государственной власти всех субъектов РФ.

Предоставлено право руководителям ассоциаций экономического взаимодействия участвовать в заседаниях Правительства РФ.

Заместителям Председателя Правительства РФ в соответствии с утвержденным порядком взаимодействия заместителей Председателя Правительства с руководителями органов исполнительной власти субъектов РФ поручено: проводить встречи, рабочие совещания с руководителями органов государственной власти субъектов РФ, как правило, один раз в месяц - в дни, предшествующие началу плановых заседаний Совета Федерации; принимать регулярное участие в заседаниях и других мероприятиях ассоциации экономического взаимодействия, проводимых в регионах.

Вводятся в практику проведение Председателем Правительства РФ: еженедельных встреч с руководителями органов государственной власти субъектов РФ в соответствии с графиком, утверждаемым на полугодие; ежеквартальных рабочих совещаний по актуальным вопросам с руководителями органов государственной власти субъектов РФ - членами Совета Федерации.

В иностранных государствах далеко не всегда статусу правительства посвящаются отдельные законы. Видимо, конституционные нормы и государственно-правовые традиции считаются вполне достаточными для обеспечения их устойчивости. Хотя, например, в Италии королевским декретом от 14 ноября 1901 г. были определены «Полномочия Совета Министров», включая определение полномочий министерств, представление законопроектов в парламент, споры о компетенции министерств и т.п. и другие решения, отнесенные к его компетенции законами и регламентарными актами. Но это не предотвратило полусотни отставок правительств за послевоенные годы.

В Латвии специальным Законом «О возобновлении действия Закона «Устройство Кабинета Министров» от 1 апреля 1925 г. черты прежнего статуса правительства были перенесены на ныне действующий. Но 14 июня 1994 г. потребовалось утвердить подробные «Правила внутреннего распорядка и деятельности Кабинета Министров», где регулируются порядок подготовки правовых актов, их рассмотрения, проведения заседаний Кабинета, ранг членов Кабинета, порядок назначения должностных лиц.

§ 2. МИНИСТЕРСТВА И ИНЫЕ ФЕДЕРАЛЬНЫЕ ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ

За последние годы неоднократно перестраивалась система федеральных государственных органов. 28 ноября 1990 г. Президент РСФСР издал Указ «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР», 10 января 1994 г. - Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти», 14 августа 1996 г. - Указ «О системе федеральных органов исполнительной власти» и Указ «О структуре федеральных органов исполнительной власти». В марте 1997 г. и последующие годы новые указы, которым укрупнены некоторые органы. Но и действующую систему органов нельзя признать вполне удачной, ибо не соблюдены критерии формирования тех или иных органов. Отсутствует ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. И все же можно дать некоторые характеристики.

Рассмотрим подробнее статус федеральных органов исполнительной власти. Понятно, что речь идет о наиболее разветвленной системе органов, осуществляющих управление, регулирование и контроль в сферах, отнесенных к их ведению. Разнообразие органов вполне объяснимо дифференциацией и специализацией их функций, хотя по-прежнему актуальны их типологические характеристики. Опираясь на приведенные выше классификации органов, обратимся прежде всего к вопросам организации и деятельности министерств. Это - устойчивые базовые отраслевые и функциональные органы, история развития которых представляет интерес и для современников.

Столетний опыт существования министерств в России был изменен практикой народных комиссариатов, созданных для управления отдельными отраслями государственной деятельности. Напомним, что в 1918 г. их насчитывалось восемнадцать. Число их менялось в связи с растущей специализацией хозяйства и иных сфер и соответственно областей государственного управления. В 50-х гг. число цен-fnpajibHbLX органов превышает 70, в конце 70-х гг. было 27 общесоюзных и. 30 союзно-республиканских министерств, около 20 госкомитетов и комитетов, десятки других ведомств.

Министерства характеризовались как центральные органы государственного управления. Они осуществляли руководство порученными им отраслями управления и несли ответственность за состояние и развитие этих отраслей, за выполнение государственных планов и решение других задач, стоящих перед соответствующими отраслями.

Общесоюзные министерства СССР руководили порученными им отраслями управления на всей территории СССР непосредственно либо через создаваемые ими органы. Союзно-республиканские министерства СССР руководили порученными им отраслями управления, как правило, через соответствующие министерства, другие органы союзных республик и управляли непосредственно отдельными предприятиями и объединениями, иными организациями и учреждениями отрасли, находящимися в союзном подчинении.

Совет Министров СССР мог возлагать на министерства СССР осуществление отдельных функций межотраслевого управления.

Министерства СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение.

Ныне министерство РФ - федеральный орган исполнительной власти, проводящий государственную политику и осуществляющий управление в установленной сфере деятельности, а также координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ министр РФ (федеральный министр).

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, образуемым в соответствии со структурой федеральных органов исполнительной власти. Оно обеспечивает в пределах своей компетенции осуществление Правительством РФ единой государственной политики в одной или группе смежных областей государственного управления. Будучи отраслевыми или функциональными органами они действуют во взаимодействии с другими органами внутри своей системы и вне ее. При подготовке проекта ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти» обсуждается положение о придании министерствам функций своего рода «головных» органов и координации ими в пределах своей компетенции деятельность других федеральных органов и исполнительных органов субъектов РФ. В этом смысл межведомственной координации.

Обратимся к Положению о Министерстве природных ресурсов РФ, утвержденному 25 сентября 2000 г.

Министерство природных ресурсов РФ является федеральным органом исполнительной власти, проводящим государственную политику и осуществляющим управление в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов и окружающей природной среды, обеспечения экологической безопасности, а также координирующим в случаях, установленных законодательством РФ, деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Министерство природных ресурсов РФ является:

федеральным органом управления государственным фондом недр и лесным хозяйством;

специально уполномоченным государственным органом управления использованием и охраной водного фонда; специально уполномоченным государственным органом в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, охраны окружающей природной среды, государственной экологической экспертизы, охраны, контроля и регулирования использования объектов животного мира и среды их обитания, охраны атмосферного воздуха, а также в пределах своей компетенции - в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных) и осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель;

федеральным органом исполнительной власти, специально уполномоченным на осуществление государственного регулирования в области охраны озера Байкал.

Министерство природных ресурсов РФ руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ, постановлениями и распоряжениями Правительства РФ и настоящим Положением.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет возложенные на него полномочия как непосредственно, так и через свои территориальные органы. В ведении Министерства природных ресурсов РФ находятся предприятия, особо охраняемые, природные территории, специализированные инспекции, научно-исследовательские учреждения и иные организации.

Министерство природных ресурсов РФ осуществляет свою деятельность во взаимодействии с другими федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями и гражданами.

Основными задачами Министерства природных ресурсов РФ являются:

1) разработка и проведение государственной политики, осуществление государственного управления в сфере изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов (недр, водных объектов, лесов, объектов животного и растительного мира), ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности;

2) разработка и реализация мер, направленных на удовлетворение потребностей экономики РФ в минерально-сырьевых, водных, лесных и иных природных ресурсах, на обеспечение охраны, оздоровления и улучшения качества окружающей природной-среды, рационального использования природных ресурсов, сохранения средообразующих, защитных, водоохранных, рекреационных и иных полезных природных свойств лесов, биологического разнообразия, природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное и рекреационное значение;

3) координация деятельности других федеральных органов исполнительной власти по вопросам изучения, воспроизводства, использования и охраны природных ресурсов, ведения лесного хозяйства, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, сохранения биологического разнообразия, организации охраны и использования особо охраняемых природных территорий, обращения с отходами {за исключением радиоактивных);

4) комплексная оценка и прогнозирование состояния окружающей природной среды и использования природных ресурсов, обеспечение °рганов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций и населения соответствующей информацией; 5) организация и координация выполнения обязательств, вытекающих из членства РФ в международных организациях и участия в международных договорах, по вопросам, отнесенным к компетенции Министерства, содействие привлечению инвестиций для освоения и рационального использования природных ресурсов, ведения лесного и водного хозяйства, охраны окружающей природной среды.

Министерство природных ресурсов РФ в соответствии с возложенными задачами осуществляет около 80 функций.

В процессе управленческой и социально-экономической деятельности нередко возникает необходимость корректировки функций и полномочий государственных органов. Это делается либо при утверждении концепции развития отраслей и сфер, доработанных положений об этих органах либо путем дополнительного возложения на органы тех или иных функций. Два примера. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило Положение о Министерстве промышленности и возложило на него одновременно функции уполномоченного федерального государственного органа по государственному регулированию создания, деятельности и ликвидации финансово-промышленных групп. Через 4 месяца министерство упразднено, и Постановлением от 5 января 1997 г. «Вопросы Министерства финансов РФ» установлено, что Минфин является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики и координирующим деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти.

Регламентирование деятельности министерств и четкий порядок является важнейшим фактором повышения эффективности их работы. Опыт прошлых лет показал, насколько полезными оказались распорядок работы, регламенты коллегий, «часы» подписания документов, схемы распределения функций в отрасли, правила обращений организаций в аппарат Министерства электротехнической промышленности и Министерства угольной промышленности. Автор участвовал в их разработке и, стремясь обеспечить преемственность работы «управленческих штабов», принял участие в изучении опыта Министерства топлива и энергетики в 1995-1996 гг. В итоге были подготовлены и одобрены в министерстве регламент коллегии, рекомендации по ведению законопроектной деятельности, правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго, рекомендации по реализации законов в Минтопэнерго. Думается, подобные регламенты полезны и для других министерств.

Рассмотрим теперь статус государственных комитетов.

В прошлом они осуществляли .межотраслевое управление и несли ответственность за состояние и развитие порученной им сферы управления. Они также подразделялись на общесоюзные и союзно-республиканские. Совет Министров СССР мог возлагать на государственные комитеты осуществление отдельных функций по руководству отраслями управления. Государственные комитеты СССР в пределах своей компетенции издавали акты на основе и во исполнение законов СССР, иных решений Верховного Совета СССР и его Президиума, постановлений и распоряжений Совета Министров СССР, организовали и проверяли их исполнение. Государственные комитеты СССР возглавляли председатели государственных комитетов, которые несли персональную ответственность за выполнение соответствующими государственными комитетами возложенных на них задач и осуществление ими своих функций.

Ныне государственный комитет РФ - федеральный орган исполнительной власти, который осуществляет на коллегиальной основе межотраслевую координацию по вопросам, отнесенным к его ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности. Государственный комитет РФ возглавляет председатель государственного комитета.

Рассмотрим другие разновидности федеральных органов. Установлено, что Федеральная служба России, Российское агентство, Федеральный надзор России - федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и другие) функции в установленных сферах ведения. Федеральную службу России возглавляет руководитель Федеральной службы России, Российское агентство - генеральный директор Российского агентства, федеральный надзор - начальник Федерального надзора России.

К числу Федеральных служб России относятся, например: Федеральная архивная служба, Федеральная миграционная служба, Федеральная пограничная служба, Федеральная служба безопасности, Служба внешней разведки РФ, Федеральная служба геодезии и картографии, Федеральная служба налоговой полиции, Федеральная служба охраны., Федеральная служба по обеспечению государственной монополии на алкогольную продукцию, Федеральная служба по регулированию естественных монополий в области связи, Федеральная служба специального строительства.

Российские агентства: Российское агентство по патентам и товарным знакам, Российское космическое агентство, Федеральное агентство правительственной связи и информации при Президенте РФ

Федеральные надзоры: Федеральный горный и промышленный надзор России; Федеральный надзор России по ядерной и радиационной безопасности и др.

Установлено, что федеральные органы исполнительной власти создаются только с такими наименованиями и статусом, которые предусмотрены вышеназванным указом. При этом не допускается придание им иного статуса.

Создание федеральных органов исполнительной власти, их реорганизация и ликвидация осуществляются Президентом РФ по предложению Правительства РФ. Положения о федеральных органах исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, утверждаются Президентом, а о других федеральных органах исполнительной власти - Правительством.

Предельная численность и фонд оплаты труда работников Центрального аппарата и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти утверждаются Правительством Федеральные министры назначаются на должность и освобождаются от должности Президентом РФ по предложению Председателя Правительства РФ.

Заместители федеральных министров назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством.

Председатели государственных комитетов РФ, руководители федеральных служб России, генеральные директора российских агентств, начальники федеральных надзоров России, а также их заместители назначаются на должность и освобождаются от должности Правительством РФ.

Руководители федеральных органов исполнительной власти, подведомственных Президенту РФ по вопросам, закрепленным за ним Конституцией РФ, назначаются на должность и освобождаются от должности в особом порядке.

Установлено, что территориальные органы федеральных органов исполнительной власти создаются федеральными органами исполнительной власти с разрешения Правительства РФ для осуществления полномочий указанных органов в регионах. Создание, реорганизация и ликвидация территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначение на должность и освобождение от должности их руководителей осуществляется соответствующим федеральным органом исполнительной власти после консультации с органами исполнительной власти субъектов РФ.

Содержание территориальных органов федеральных органов исполнительной власти осуществляется за счет средств федерального бюджета, предусматриваемых на государственное управление, кроме территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, финансируемых по другим статьям бюджета.

И все же связи и отношения между участниками управления усложнены, возникают конфликты. Движется много излишней информации. Аппарат разрастается. Для преодоления этих противоречий целесообразно изучить все представительские структуры в регионах, дать оценку степени их реальной полезности, четко определить их статус и права субъектов РФ по отношению к ним. Следовало бы расширить представительство органов субъектов РФ в соответствующих федеральных органах, установить режимы выполнения органами субъектов РФ некоторых федеральных функций (напр., в рамках целевых программ). В перспективе можно решить вопрос о возможном сближении территориальных рамок деятельности федеральных органов с границами деятельности Ассоциаций экономического взаимодействия. Это позволит усилить элементы самоорганизации управления снизу. Как известно, действующие в регионах полномочные представители Президента РФ координируют деятельность территориальных структур федеральных органов. Все это облегчит сближение и даже создание смешанных институтов на паритетных началах.

Незавершенность формирования системы органов исполнительной власти и их связей потребовала дополнительных мер по координации усилий органов субъектов Федерации. Федеральное Правительство действует в двух направлениях. С одной стороны, оно обеспечивает участие руководителей и представителей органов субъектов Федерации в заседаниях, в обсуждении проектов решений, в согласовании программ и т.п., а с другой - способствует созданию консультативных и иных совещательных органов при федеральных министерствах и ведомствах с участием представительных органов исполнительной власти субъектов.

Федеральные, органы, создают консультативные советы.

Так, при Министерстве иностранных дел действует консультативный совет субъектов Федерации, обсуждающий вопросы их участия во внешнеэкономической и международной деятельности. Выпускается бюллетень совета. Представители субъектов включаются иногда в состав коллегий федеральных органов, научно-технических и иных советов.

Еще более разветвленные связи с органами субъектов Федерации имеются у федерального Министерства топлива и энергетики. Оно заключает соглашения с субъектами и ассоциациями их экономического взаимодействия. Представители министерства находятся в ассоциациях взаимодействия. Есть региональные представительства министерства. Действует Совет по координации взаимоотногаений с регионами. Обеспечивается обмен информацией. Такие меры укрепляют демократическую основу управления, но подобные советы не должны подменять штатные органы.

§ 3. ОРГАНЫ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ

Эти органы, являясь субъектом административного права, играют очень активную роль в жизни нашей страны, что связано как с общими административными преобразованиями в РФ, так и с их региональными аспектами. Поэтому мы считаем нужным охарактеризовать их подробно.

Преобразования в России в экономической, социальной и политической сферах ориентированы на последовательную демократизацию общественной и государственной жизни. Они рассчитаны на развитие новых регуляторов и отношений в социально-рыночной экономике. Естественно, что генеральная тенденция предопределяет новое отношение к территориальному устройству государства, к его экономической системе.

Региональная политика приобретает значение устойчивой Доминанты. Принятие летом 1997 г. Европейской Хартии регионов стимулирует как самостоятельное развитие регионов, так и Реализацию принципа субсидиарности на 4-х уровнях - европейском, государственном, региональном и местном. Регионы выполняют существенную часть государственных дел, рамки их деятельности устанавливаются конституцией, статутами регионов, законом или международным правом.

В последнее десятилетие регионализация в России воспри218 Наадел II. \- j и lm iv i im , ., л........._ .

нималась как противовес централизации, тоталитарному режиму прошлых лет и даже целостности государства и его институтов. Тенденции сепаратизма не преодолены до сих пор, хотя не менее болезненны и рецидивы чрезмерной централизации и бюрократизации. Все же можно вести речь о формировании и реализации новой региональной политики и связанном с этим обновлением концепции власти и управления.

Главная идея концепции - укрепление федеративных начал Российского государства путем сочетания курса на обеспечение его целостности и единства и одновременно широкой самостоятельности госорганов субъектов РФ, местного самоуправления и хозяйствующих субъектов.

Федеративное устройство России основано на: а) ее государственной целостности, включая неприкосновенность территории; б) единстве системы государственной власти; в) разграничении предметов ведения и полномочий между органами власти Федерации и органами власти ее субъектов; г) равноправии и самоопределении народов в РФ; д) широкой самостоятельности всех субъектов РФ, основанной на положениях конституций, уставов, договоров, на их равенстве во взаимоотношениях с федеральными органами; е) всемерном развитии местного самоуправления, инициативы хозяйствующих субъектов и предпринимателей.

Конституционные положения развиваются в законодательстве Федерации и ее субъектов.

В тематических законах отчетливо выявляется региональный аспект. Во всех законах, касающихся совместной компетенции Федерации и ее субъектов, урегулированы предметы ведения и полномочия соответствующих федеральных органов и органов республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных образований. Таковы статьи законов о недрах, об образовании, о культуре и др.

Примечательно, что в Конституции России, в конституциях и уставах ее субъектов, в законодательстве, в иных актах применяются такие юридические понятия, как «территория», «административно-территориальное устройство», «регион», «муниципальное образование». Каждое из понятий в контексте того или иного акта приобретает свое нормативное значение, отражающее различные процессы, происходящие в РФ.

В этом плане необходимо отмстить следующие правовые механизмы осуществления региональной политики: а) строгую регламентацию сфер исключительной компетенции РФ, ее субъектов и местного самоуправления. Самостоятельность деятельности соответствующих органов обеспечивается системой гарантий, в т.ч. запретом вмешательства, судебной защитой; б) расширение сферы законодательной компетенции субъектов Федерации. Если республики и раньше имели право принимать законы, то теперь такое право получили области и другие субъекты Федерации. В результате региональное законодательство развивается очень бурно, охватывая как сферу государственного строительства, так и бюджетно-налоговые, земельные, 'социально-культурные вопросы. Большая часть законов издается по предметам совместного ведения, часть - по предметам исключительной компетенции субъектов РФ; в) совместную и согласованную деятельность органов Федерации и ее субъектов в осуществлении целого ряда конституционных положений (ст. 72 Конституции РФ). Тут и подготовка инициативных проектов, и внесение предложений, и согласование проектов актов, и совместные решения и действия, и программы взаимодействия и сотрудничества; г) процедуры разрешения юридических противоречий между органами власти Федерации и ее субъектов. Обилие юридических коллизий и споров в стране потребовало расширения юрисдикции общих судов, арбитражных судов, Конституционного Суда. Шире применяются согласительные процедуры Президентом, Правительством РФ, министерствами, органами власти субъектов Федерации.

Федеральная Конституция закрепляет три важных принципа организации государственной власти в федеративном аспекте. Во-первых, система органов государственной власти субъектов федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами, определяемыми федеральным законом. Думается, нужен федеральный закон об общих принципах организации исполнительных органов субъектов РФ. Во-вторых, в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения с субъектами Федерации действует единая система исполнительной власти в РФ. В-третьих, федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.

К сожалению, в реализации этих принципов немало противоречий: слабо обеспечивается функциональная связь одноименных органов по вертикали, сказывается чрезмерное давление либо «горизонтали», либо федеральных агентств, действующих на территориях.

В субъекте РФ устанавливается система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа власти субъекта РФ. В ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (1999 г., с изм. и доп. от 19 июля 2000 г.) закреплены принципы деятельности, построена система исполнительных органов, полномочия высшего исполнительного органа, высшего должностного лица, основания приостановления их актов и деятельности Президентом РФ. Усиление ответственности способствует укреплению единства в системе исполнительной власти. Предусмотрено принятие схем управления в субъектах РФ, которые облегчат территориальную координацию и комплексность развития.

Создание федеральных округов, о чем подробнее будет сказано ниже, позволяет лучше координировать работу территориальных структур федеральных органов и увязывать их с деятельностью органов субъектов РФ. Сделаны первые шаги и еще Предстоит найти оптимальные модели.

Президент и Правительство периодически принимают акты, Посвященные поддержке социально-экономического развития отдельных регионов.

Как уже отмечалось выше, курс на государственно-Управленческую децентрализацию отчетливо выражен в договорах и соглашениях между федеральными органами государственной власти и органами субъектов Федерации. По своим масштабам данный курс превысил объем взаимоделегируемых полномочий, установленный Конституцией РФ, в п. 2 ст. 78 которой записано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий. Согласно п. 3 той же статьи органы исполнительной власти субъектов Федерации могут по соглашению с федеральными органами исполнительной власти передавать им осуществление части своих полномочий.

Из смысла названных конституционных положений следуют три ограничения: субъектами подобных отношений могут быть органы исполнительной власти, передаются не сами полномочия, а лишь осуществление части из них, данный процесс не должен противоречить Конституции РФ и федеральным законам. К сожалению, на практике эти ограничения нередко не соблюдаются, и «договорный вал» нарастает.

Получает распространение практика делегирования полномочий в отношениях между государственными и муниципальными органами и в отношениях между последними. Юридически основанием служит п. 2 ст. 132 Конституции РФ, где установлено, что органы местного .самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых ресурсов. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству, поскольку возможен их «отзыв».

Указанное конституционное положение развивается в ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в законах республик, краев, областей о местном самоуправлении. Так, в ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ» предусмотрена возможность соглашений местных органов с территориальными органами федерального назначения об обслуживании местных бюджетов. Отказ не допускается (ст. 14). Заключаются соглашения между республиканскими, областными органами и органами районов, городов и иных населенных пунктов. В отдельных тематических законах; актах исполнительных органов на местное самоуправление нередко возлагаются дополнительные функции, но без надлежащего оформления и обеспечения. Предстоит более подробно урегулировать механизм передачи полномочий на уровне Федерации и ее субъектов и усовершенствовать договорную практику на основе примерных договоров (соглашений).

Экономическая реформа в России повлекла за собой своего рода экономическую децентрализацию и деконцентрацию.

С конца 1991 г. осуществляются меры по перераспределению объектов государственной собственности - с федерального уровня на уровень республик и областей. И в настоящее время федеральное Правительство периодически принимает постановления о передаче объектов федеральной собственности в собственность республик, краев, областей, реже - постановления о передаче объектов их собственности в , федеральную собственность. Процедура передачи урегулирована не в полной мере. Сказанное относится и к режиму республиканской, областной собственности. Круг объектов, предопределенный ст. 71 и 72 федеральной Конституции, устанавливается в конституциях и уставах. Договорная форма применяется редко, чаще соответствующие вопросы решаются на основе актов правительств и администраций республик, областей.

Муниципальная собственность также формируется путем передачи объектов из собственности республик, областей в собственность районов, городов, сел, поселков. В ряде субъектов Федерации есть законы о государственной собственности, но в них не все вопросы передачи объектов решены полностью. Здесь очевиден «стык» административного и гражданского права, когда прежнее преобладание отношений административной подчиненности довлеет и сегодня над отношениями купли-продажи (ст. 559-566 ГК РФ). Процесс приватизации еще сильнее обострил это противоречие.

Остается актуальной проблема бюджетного устройства регионов и обоснованного распределения налогов - федеральных, налогов субъектов, местных налогов, Несмотря на законодательные нормы нередки ограничения прав территорий.

Сказанное о тенденциях регионально-административных преобразований облегчает знакомство со статусом разных органов субъектов Федерации. Начнем с республик, где «переплетаются» виды органов по приведенной выше классификации. Исполнительная власть в республиках устроена в соответствии с общими принципами построения исполнительных органов в масштабе страны. Но есть и немало специфических моментов, чаще всего вполне оправданных. Статус этих органов определяется в конституциях, где устанавливаются функции президентов в данной сфере и порядок образования и деятельности правительств.

О других республиканских органах почти ничего не говорится, хотя в этом есть необходимость. Вновь создается впечатление о концентрации властных функций в руках Президента и Правительства, а остальные управленческие структуры остаются как бы в тени, выполняя указания первых. Думается, здесь нужны корректировки.

Так, в Конституции Республики Бурятия в гл. 6 «Правительство Республики Бурятия» четыре статьи о правительстве и одна о министерствах и государственных комитетах. Соотношения их актов и актов федерального Правительства не определены.

Согласно Конституции Республики Дагестан Государственный совет, формируемый конституционным собранием, возглавляет исполнительную власть и обеспечивает взаимодействие органов государственной власти. Правительство является исполнительно-распорядительным органом государственной власти, оно образуется Народным Собранием, Государственным советом. Статус его определяется законом. О других органах нет упоминаний.

В Нижегородской области весной 2001 г. приняты законы о правительстве и его структуре. Министры - члены правительства выступают как центры управления в крупных сферах и отраслях.

Правительство Республики Ингушетия является исполнительным и распорядительным органом государственной власти. Оно ответственно перед Президентом и Парламентом. Кабинет Министров - Правительство Кабардино-Балкарской Республики ответствен перед Президентом. Отрадно, что отмечено издание актов Кабинета на основе и во исполнение федеральных законов, указов и постановлений. В ст. 116 говорится о министерствах, государственных комитетах и других органах государственного управления, руководящих отраслями управления или осуществляющих межотраслевое управление.

В Степном уложении (основном законе) Республики Калмыкии, по сути дела, нет статей о Правительстве.

Иная концепция отражена в Конституции Республики Карелия, в которой главой исполнительной власти и высшим должностным лицом является избираемый всем населением Председатель Правительства. Его статус схож с президентским. Он принимает присягу, назначает руководителей республиканских органов государственного управления, кроме министров финансов, безопасности и внутренних дел, назначаемых с согласия большинства депутатов Палаты республики Законодательного Собрания. В ст. 75 Конституции закреплена ответственность руководителей республиканских органов государственного управления за состояние и развитие порученных им сфер управления,

В Конституции Республики Татарстан Кабинет Министров характеризуется как исполнительный и распорядительный орган государственной власти, подчиняющийся Президенту, но ответственный и перед Государственным Советом (парламентом). Ст. 127 посвящена министерствам и иным органам управления.

Иная формула исполнительной власти содержится в ст. 88 Конституции Республики Хакасия. Ее осуществляют Председатель Правительства, возглавляемое им Правительство, органы исполнительной власти районов и городов республиканского значения. Согласно ст. 89 Председатель Правительства как высшее должностное лицо республики избирается гражданами республики.

Как показывают эти примеры, конституционные характеристики правительств и иных органов исполнительной власти далеко не одинаковы. Не все в них соответствует общим принципам организации исполнительной власти, в особенности во взаимоотношениях с федеральными органами. Корректировки должны быть сделаны.

Статусу правительств должны быть посвящены специальные законы. Но пока их почти нет. В Республике Бурятия 21 июня 1995 г. принят Закон «О Правительстве Республики Бурятия» Оно возглавляется Президентом, который одновременно является Председателем Правительства. В законе урегулированы состав и порядок формирования Правительства, отношения Правительства с Народным Хуралом, с Правительством РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, общественными объединениями. Семь статей посвящены компетенции Правительства, гл. VI - организации и порядку его деятельности.

Приведем некоторые данные по министерствам и иным органам республик.

Вот статус органов исполнительной власти Республики Башкортостан. Действуют министерства - безопасности, внутренних дел, юстиции, финансов, внешних связей, экономики, сельского хозяйства и продовольствия, материальных ресурсов и межрегиональных связей, труда и занятости населения, торговли, лесного хозяйства, печати и массовой информации, жилищно-коммунального хозяйства, социального обеспечения, здравоохранения, культуры, народного образования; семь государственных комитетов - по геологии и использованию недр, по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур, по управлению государственным имуществом, по платным услугам, по делам строительства, по физической культуре и спорту, по делам молодежи, по экологии и природопользованию.

Естественно, виды и функции республиканских органов неодинаковы в разных республиках. В Республике Калмыкия, например, действует единое министерство социального обслуживания взамен прежних министерств социального обеспечения, здравоохранения, культуры и образования. Оно наладило деловые контакты с соответствующими федеральными министерствами.

Положения о министерствах, ведомствах фиксируют преимущественно их полномочия в пределах республик, однако почти не выявляется соприкосновение с актами федеральных органов.

Статус исполнительных органов субъектов Федерации может регулироваться и в других актах. Например, в Законе Санкт-Петербурга «О системе органов государственной власти Санкт-Петербурга» от 6 марта 1996 г. гл. III посвящена администрации города, гл. IV -взаимодействию Законодательного Собрания с администрацией. Они направляют друг другу свои акты. Примечательно, что Законодательное Собрание может выразить недоверие руководителю структурного подразделения администрации в случае нарушения норм Конституции, федеральных и городских законов. Решение о недоверии публикуется в официальных изданиях Собрания. И еще важная деталь - губернатор ежегодно представляет Собранию отчет о деятельности администрации.

В уставах краев и областей есть общее и особенное применительно к организации исполнительной власти. Имеется в виду объем и содержание регулирования соответствующих вопросов. Еще раз напомним, что федеральные органы устанавливают только общие принципы организации исполнительных органов субъектов РФ, что соответствует п. 1 ст. 77 Конституции о самостоятельном установлении субъектами РФ системы органов государственной власти. Требуется при этом соблюдать основы конституционного строя и указанные общие принципы. Однако отсутствие соответствующего федерального закона приводит к на-РУшениям меры сочетания общего и особенного, как в нормативном плане, так и особенно в реальной деятельности. Приведем подробные иллюстра'ции.