ГЛАВА VI. ЮРИДИЧЕСКИЕ АКТЫ КАК ИСТОЧНИКИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА

§ 1. КОНСТИТУЦИЯ И ЗАКОН

Правовое государство отличается признанием и обеспечением верховенства права. Ученые-юристы отмечали «правовую связанность», означающую своего рода самообязательство государства перед обществом, гражданами.

Государство, по словам Г. Келъзена, сначала создает право, а потом добровольно подчиняется ему. Его обязанность и права установлены тем же правопорядком, который с ним олицетворяется. Государство и его органы понимаются как правовой порядок человеческого поведения (См.: Чистое учение о праве Ганса Келъзена. Сборник переводов. Вып. 2. - М.: 1988, с. 145-146).

Действие на основе и в соответствии с правом придает деятельности всех государственных органов целеустремленный и ритмичный характер и способствует укреплению правового порядка. Формула управления на основе закона и посредством закона жизненно необходима в условиях российской действительности. Нужно ее усвоить и правильно ею пользоваться.

Предстоит прежде всего освоить положения Конституции как основного источника всех отраслей, включая и административное право. Их значение нередко недооценивается и ведет к сужению сфер применения административного права. Соответственно уменьшается непосредственное конституционное влияние на «административное правосознание» как решающий фактор правотворчества и правоприменения. Поэтому сделаем ряд пояснений.

В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве «специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); г) о компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст. 46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных «пластов» есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами и др.

В конституциях иностранных государств немалое число норм касается административно-правовой сферы. Это нормы о формировании и полномочиях правительства, о взаимоотношениях парламента и правительства (разд. III и V Конституции Франции), о публичной администрации (специализированной и местной) в Конституции Румынии (гл. V), о публичном управлении в Конституции Республики Молдова (гл. VIII). В конституциях Чешской и Словацкой республик применяются понятия «высший орган исполнительной власти», «органы государственного управления», «административные учреждения».

Показательно, что в конституциях Германии, Испании, Греции и др. выделяются государственные функции управления, регулирования, контроля и содействия, сферы, подлежащие публично-правовому воздействию (ст. 18.1, 24 Конституции Греции). Часто используются понятия «органы публичного права», «публичные учреждения». В Конституции Венгрии урегулирован статус армии и полиции. Все это свидетельствует о высокой значимости конституционных основ существования и развития административного права.

Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника административного права. Еще раз напомним, что формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов и занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.

Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов; б) закон издается •только органом законодательной власти или принимается путем референдума - народного голосования; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов, верховенство закона означает его нормативную ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностъю и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределенно множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур. Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона; ж) закон характеризуется наибольшей стабилъностъю своих регуляторов и длительностью существования и действия.

Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают избежать законодательных ошибок, способствуют правильному толкованию и применению закона.

При всей общности признаков законы различаются между собой по объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:

а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (законодательство);

б) федеральный конституционный закон, непосредственно регулирующий важнейшие конституционные институты государства, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и др.;

в) федеральный закон - закон, принимаемый Федеральным Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;

г) кодекс - закон, содержащий систему норм, наиболее полно и единообразно регулирующий определенный круг общественных отношений;

д) основы законодательства - закон, регламентирующий совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др.;

е) общие принципы, основные принципы., основные начала - закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, об областной администрации, о местном самоуправлении);

ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты, принимаемые либо международными организациями, либо нaцuoнaлънъLMU парламентами федеративных государств. Могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст. 14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.

Применяются разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов. Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Закон как источник административного права следует понимать как в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-правовая «призма» закона позволяет различать законы:

а) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в областях - законы об областной администрации и губернаторе; б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.).

Тенденцией развития источников административного права является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение «поля действия» собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялась в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, то теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

Правильное понимание природы и роли конституции, законов в системе источников административного права укрепляет не только его нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются публичные интересы общества, государства и граждан. В то Же время феномен подзаконности административных актов, их принятия и реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает деструктивные явления в правовой системе.

§ 2. АКТЫ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В последние годы в России, как и в ряде других государств, стал действовать институт президента. Действующая Конституция гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной Конституции (ст. 80, 83, 89).

По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Некоторые исследователи признают «президентскую власть» одной из ветвей власти (См.: А.Ш. Ару-тюнян. Институт Президента Республики Армения. - Ереван, «Мхитор Гош», 1996). Особенно широкое воздействие президентские акты оказывают на правотворчество исполнительных органов.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно-регулирующих и оперативных мер.

Масштабность функций главы Российского государства непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов. Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим образом:

а) в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89 Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего указа Президента;

б) за Президентом закрепляется та или иная функция, осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов. Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой РФ;

в) имеется общая содержательная и юридическая зависимость актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты, издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности, чрезвычайном положении, о государственной границе.

Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17f распоряжений, среди указов 90 касались назначений, 134 - награждений, 8 - формирования и ликвидации органов при Президенте. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями, в т.ч. и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и необходимости его изменить За год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. 75% из них были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после известной монополизации власти Президента на основе Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов.

После принятия новой Конституции нормотворчество Президента по своему объему почти не уменьшилось. Оно характеризуется охватом, по сути дела, всех сфер государственной и общественной жизни и весьма подвижной границей с другими актами. Имеются в виду как федеральные законы, так и правительственные акты, в сферы которых нередко «входят» президентские указы. И поэтому еще предстоит решить задачу упорядочения нормотворчества.

Ввиду своей новизны указы и распоряжения Президента РФ еще не обрели в полной мере юридических свойств правовых актов, которые присущи традиционным актам. Поэтому можно вести речь о некоторых аспектах юридической природы президентских актов, обнаруживаемых в процессе их анализа.

Природа президентских указов стала предметом особого внимания политиков, депутатов, прессы и ученых. Острые споры разгорались вокруг трактовки временного характера нормативных указов. Рекомендовалось не считать их обычными подзаконными актами, ибо они обладают более высокой юридической силой, чем правительственные акты. Приоритеты власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти - бесспорны. Высказанное мнение о временном характере указов в законодательной сфере и юридическом признании их утратившими силу по мере законодательного регулирования соответствующих вопросов как будто снимает остроту проблемы (См.: Л.А. Окуньков. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.: Инфра-М - Норма, 1996, с. 98-103).

Но это не совсем так, ибо остаются не расчлененными сферы президентской деятельности по осуществлению исполнительной власти и деятельности собственно органов исполнительной власти. Грани «вхождения» указов в круг источников административного права зависят от границ этих сфер и содержания президентских указов. Указы касаются:

а) одобрения концептуальных идей, целей развития сфер государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и содержание деятельности различных органов, особенно органов исполнительной власти. Таковы, например, изданные в 1996 г. указы «О доктрине развития российской науки», «О концепции государственной национальной политики Российской Федерации»;

б) утверждения федеральных целевых программ в различных областях государственной, экономической и социальной жизни, являющихся базовыми программными документами для органов исполнительной власти;

в) определения организации управления в отраслях и экономических комплексах;

г) государственной поддержки экономического и социального развития регионов, крупных акционерных обществ;

д) установления правового режима в той или иной сфере управления, хозяйствования и социальной деятельности;

е) образования, преобразования и упразднения федеральных органов исполнительной власти, определения их задач и функций, назначения министров и иных руководителей;

ж) отмены актов федеральных органов исполнительной власти и приостановления актов органов субъектов РФ.

В указах содержатся нормы-цели, нормативно регулирующие положения, задания, поручения, конкретные предписания. Соотношение этих элементов в указах, естественно, бывает неодинаковым.

Обращаем прежде всего внимание на возможность различения указов по их юридической силе. Нормативные указы содержат правовые нормы, ненормативные указы являются актами применения норм права. Таковы, например, указы о назначении на должность, о награждении, о присвоении званий и т.п.

Наряду с этим представляется возможным выделить указы по их «юридическому рангу»: а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента; б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых Президенту парламентом; в) указы или временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период сентября - декабря 1993 г.); г) указы о приведении законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ, о приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Акты Президента находятся в общей правовой системе нашего государства. Поэтому принципиальное значение имеет положение п. 3 ст. 90 Конституции РФ: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». Оно ориентирует правотворчество Президента на строгое соблюдение основополагающего принципа российской правовой системы. Правда, отступления от него бывают, и "это требует дополнительных мер по их преодолению.

Как уже отмечалось, распоряжения Президента РФ отличаются ненормативным характером. Чаще всего они издаются по вопросам создания рабочих комиссий и групп по подготовке проектов актов, программ, выделения регионам средств из резервного фонда Президента, назначения представителей, ведения переговоров, командировок и т.п. Это - оперативные акты, позволяющие быстро и конкретно решать вопросы на президентском уровне. Тем не менее абсолютно строгих граней между указами и распоряжениями нет, что требует дополнительных усилий для их четкого различения.

Акты Президента РФ обладают высокой юридической силой. Именно поэтому Президент вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам РФ или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Некоторые акты президентов республик и глав администраций краев, областей, городов федерального значения были приостановлены по этим основаниям. Чрезмерное расширение сфер действия президентских актов ведет нередко к сужению объема правотворчества исполнительных органов, излишним образом «связывает» акты правительственных и ведомственных °рганов - тут явно нарушается мера вхождения в другую сферу Подзаконных актов.

Еще одна иллюстрация. Пункт 3 ст. 115 Конституции РФ предоставляет Президенту право отменять акты Правительства в случаях их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента.

Процесс подготовки указов и распоряжений Президента РФ имеет важное значение. Создаются условия и гарантии проведения информационно-аналитической работы, согласования проектов актов и повышения их уровня. Указанные задачи решаются с помощью процедур, введенных специальными актами Президента.

В палатах Федерального Собрания официальные представители Президента РФ выражают его позицию при рассмотрении проектов законов, законодательных предложений, обращений, представляемых на ратификацию (денонсацию) договоров и соглашений, законов, возвращенных на повторное рассмотрение.

§ 3. АКТЫ ПРАВИТЕЛЬСТВА

Правовые акты органов общей компетенции, возглавляющих «пирамиду» исполнительных органов на соответствующем уровне управления, занимают важнейшее место в системе источников административного права. Рассмотрим подробно акты федерального Правительства.

Конституционные формулы Совета Министров как высшего исполнительного и распорядительного органа государственной власти - в прошлом, Правительства России, осуществляющего исполнительную власть РФ, по действующей Конституции - предопределяют роль и содержание их актов. Правительственные акты выступают правообразующим фактором в сфере непосредственного регулирования основных административно-правовых отношений, в сфере формирования и развития всего массива ведомственных актов, в сфере жизни граждан. Поэтому эти акты обладают мощным правотворческим потенциалом. Их место в правовой системе и признаки установлены в Конституции и в упомянутом выше законе.

Можно выделить следующие признаки, характерные для правительственных актов: а) отражение многопрофильное™ деятельности, межотраслевой характер; б) высшая мера нормативности в системе исполнительной власти; в) прямая связь с законом и строгая подзаконность акта, г) общеобязательность действия на всей территории РФ; д) парное существование актов-постановлений, утверждающих Положения и иные общенормативные документы.

Актами Правительства являются постановления и распоряжения. Они различаются по кругу разрешаемых с их помощью вопросов и порядку принятия. Постановления являются, как правило, нормативно-правовыми актами и отражают основные вопросы компетенции Правительства, принимаются на его заседаниях в коллегиальном порядке. Распоряжения - ненормативные акты, носят оперативный характер и адресованы узкому кругу исполнителей.

Но объем и характер закрепления признаков правительственных актов менялись. Так, в Законе о Совете Министров СССР 1978 г. было использовано понятие «решение». Решение, носящее нормативный характер или имеющее важное народнохозяйственное или общее значение, издается в форме постановлений. Подписывается Председателем и Управляющим Делами Правительства. Публикуются в Сборнике Постановлений Правительства, а при необходимости доводятся до всеобщего сведения. Решения по оперативным и другим текущим вопросам издаются в форме распоряжений. Подписываются Председателем Правительства.

В Законе РФ от 22 декабря 1992 г. «О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации» (ст. 30) были закреплены основные характеристики постановлений и распоряжений Правительства. Это - «привязка» их только к данному органу как субъекту принятия и проверки исполнения; обязательность к исполнению на всей территории страны; различение постановлений и распоряжений по критерию нормативности или важного значения - для постановлений, по оперативным и другим текущим вопросам - для распоряжений, по порядку их подписания; вступление актов в силу и контроль за их исполнением; основания отмены актов Президентом; порядок опубликования правительственных актов.

В ст. 115 Конституции РФ установлены следующие свойства постановлений и распоряжений федерального Правительства: а) «привязка» их к своему субъекту - Правительству; б) обеспечение их исполнения; в) обязательность к исполнению в РФ; г) возможность отмены Президентом в случае их противоречия Конституции, законам и указам. В п. «а» ст. 125 предусмотрена возможность разрешения Конституционным Судом дел о соответствии Конституции нормативных актов Правительства. Надо полагать, имеются в виду правительственные постановления.

В ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», одобренном палатами Федерального Собрания, более подробно урегулированы вопросы, связанные с постановлениями и распоряжениями, которые различаются по вышеназванным критериям. Но подписание постановлений и распоряжений отнесено только к ведению одного Председателя Правительства, который согласно ст. 113 Конституции определяет основные направления деятельности Правительства и организует его работу. Введено - по образцу зарубежных правительств - контрассигнование актов Правительства соответствующим министром или иным руководителем федерального органа.

Принципиальное значение имеет определение юридической силы актов Правительства в соотношении с законами и указами. Напомним, что ст. 115 Конституции России гласит: на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов, нормативных указов Президента РФ Правительство РФ издает постановления и распоряжения, обеспечивает их выполнение. Постановления и распоряжения Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ могут быть отменены Президентом РФ.

Отрадно отметить, что в законе 1992 г., как и в упомянутом законе, регулируется деятельность Правительства РФ по организации выполнения законов. Установлено, что в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Правительство организует и контролирует исполнение законов, указов, принимает меры по устранению их нарушений.

К сожалению, ориентация правительственных актов на реализацию законов выявляется не столь отчетливо, как следовало бы. Нередко «рвется» связь между нормами законов и постановлений, последние медленно изменяются и отменяются.

Правотворческую деятельность Правительства нельзя представить без его участия в законодательной деятельности. Исторический опыт свидетельствует о сосредоточении законоподгото-вительных работ в исполнительных органах. С этой целью Правительство РФ утвердило 19 июня 1994 г. «Временное положение о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации». В нем были определены взаимоотношения Правительства с Президентом и Федеральным Собранием в области законопроектной деятельности, а также участие министерств и иных федеральных органов исполнительной власти и субъектов Федерации в законопроектной деятельности Правительства. Регулируется планирование этой деятельности.

В настоящее время участие Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти в законотворчестве определяется Правительственным постановление от 2 августа 2001 г., которым утверждены основные требования к концепции и разработке проектов федеральных законов.

В концепции законопроекта должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правового регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в т.ч. с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции РФ, федеральных конституционных законов и системообразующих законов РФ, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также 'значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

социально-экономические, политические, юридические и иные последствия реализации будущего закона.

Проект технического задания на разработку законопроекта должен содержать следующие разделы: основание разработки законопроекта, его форма, вид и рабочее наименование; заказчик и разработчики законопроекта; перечень документов, подлежащих разработке; примерная структура законопроекта; виды, этапы и сроки работы; порядок финансирования и смета расходов (при заключении заказчиком договора на разработку законопроекта); порядок приемки работы.

Правовые акты Правительства составляют верхний слой пирамиды актов всех звеньев исполнительной власти, которые издают свои акты в соответствии с решениями федерального Правительства.

Иерархичность построения органов исполнительной власти предполагает, что федеральные органы исполнительной власти, правительства республик, главы администраций других субъектов Федерации, нижестоящих звеньев действуют на основе актов Правительства РФ. Это вытекает из смысла п. 2 ст. 77 Конституции РФ о единой системе исполнительной власти в РФ. На практике, однако, данное положение не всегда адекватно отражается в конституциях и уставах субъектов Федерации и в деятельности их исполнительных органов.

В действующей Конституции соотношение актов Правительства с актами других звеньев исполнительной власти прямо не определено. Между тем в прежней Конституции России было установлено, что Совет Министров РФ в пределах своей компетенции вправе приостанавливать исполнение постановлений и распоряжений Советов Министров республик в составе Федерации, отменять противоречащие законодательству акты администраций других субъектов. Закреплялось право отменять акты федеральных министерств и других подведомственных органов.

Содержание актов Правительства в решающей мере определяется объемом и характером его компетенции. Для ознакомления с нею достаточно обратиться к ст. 114 Конституции РФ. Правительство РФ: разрабатывает федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, представляет Государственной Думе отчет об его исполнении; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики, единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии; осуществляет управление федеральной собственностью; осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.

Добавим, что подробно порядок деятельности Правительства РФ определяется названным федеральным конституционным законом.

Ввиду высокой нормативности правовых актов Правительства в них отражаются вопросы его компетенции. С помощью этих актов регулируются, во-первых, основные сферы государственной, экономической и социально-культурной жизни. Во-вторых, устанавливаются общие нормы для всех органов исполнительной власти, предприятий, учреждений, граждан. В-третьих, формируется нормативно-правовая основа для издания других правовых актов в системе исполнительной власти. В-четвертых, вводятся общие правовые режимы.

Придавая большое значение анализу динамики постановлений Правительства РФ и обобщению тенденций нормотворческой практики, Институт законодательства и сравнительного правоведения проводит изучение правительственных постановлений. Одно из них касалось анализа актов, принятых за 9 месяцев 1993 г. Для удобства оценки изученные нормативные акты были классифицированы по сферам применения (общеэкономические, по отраслям экономики, трудовые, социальные и т.д.), по основаниям принятия (во исполнение законов и иных нормативных актов, по инициативе центральных органов, по предложениям субъектов Федерации, по иным основаниям), по их юридической природе (характеру нормативных предписаний). Изучено свыше 740 актов из числа тех, которые поступили в институт. В результате были получены данные, которые могут представить интерес как для работников органов исполнительной власти, так и для широкого круга читателей (См.: Конституция, закон, подзаконный акт. - М.: Юрид. лит., 1994, с. 93-97).

Приведенные данные дают основание обратить внимание на следующие аспекты подготовки и принятия постановлений Правительства. Целесообразно стремиться к более равномерному отражению в постановлениях вопросов развития разных отраслей экономики, социальной и иных сфер, к расширению спектра вопросов управления (кроме структурно-организационных), к более систематическому учету предложений и проектов исполнительных органов субъектов Федерации, к последовательной реализации законов.

Особенности правительственных актов выражаются в используемых правовых способах и средствах воздействия на экономические и иные процессы и на деятельность всех организаций и граждан. Среди них важнейшее значение имеет разработка, утверждение и реализация базовых нормативно-правовых актов длительного действия. Речь идет о федеральном бюджете, о прогнозах, о концепциях, об основных направлениях развития тех или иных сфер и отраслей, регионов, об их государственной поддержке, о федеральных программах, которые включают в себя комплекс средств достижения целей и рассчитаны на приведение в движение многих органов и организаций.

Сошлемся в качестве примера на Постановление Правительства РФ «Об утверждении Основных направлений социальной политики Правительства Российской Федерации на 1994 год». Определены перечень важнейших правовых и экономических мер по решению социальных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы на 1994 г., Минэкономики РФ и Минфином РФ совместно с другими министерствами и ведомствами, федеральными органами исполнительной власти, а также с участием органов исполнительной власти субъектов РФ.

Федеральным органам исполнительной власти поручено руководствоваться Основными направлениями при подготовке мероприятий по повышению денежных доходов населения, адресной социальной поддержке наиболее нуждающихся граждан, развитию отраслей социальной сферы, а также при разработке и реализации соответствующих федеральных и отраслевых программ. Они должны своевременно осуществлять разработку нормативных документов, предусмотренных Перечнем важнейших правовых и экономических мер по решению социальных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы, на 1994 год.

Органам исполнительной власти субъектов РФ рекомендовано при разработке социальных мероприятий и программ на региональном уровне ориентироваться на Основные направления социальной политики Правительства РФ на 1994 год и Перечень важнейших правовых и экономических мер по решению соииолъных проблем населения, поддержке социально-культурной сферы на 1994 год, предусматривать приоритетное выделение материальных и финансовых ресурсов на указанные цели.

Регулярно принимаются планы действий Правительства РФ - по охране окружающей среды, в экономической сфере и т.д.

Одной из разновидностей актов Правительства являются целевые комплексные программы, утверждаемые постановлениями.

Так, Федеральная программа государственной поддержки малого предпринимательства в РФ на 1994-1995 гг. была рассчитана на создание на федеральном уровне экономических, правовых и организационных условий для формирования развитой инфраструктуры малого предпринимательства - обеспечивается формирование его нормативно-правовой базы, совершенствование систем финансовой поддержки и информационного обеспечения путем содействия внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, подготовки и повышения квалификации кадров в данной сфере и т.д.

Другой пример. 18 декабря 1996 г. Правительство утвердило Федеральную целевую программу развития крестьянских (фермерских) хозяйств и кооперативов на 1996-2000 гг. Программа основана на положениях ГК РФ, федеральных законов «О сельскохозяйственной кооперации», «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд», других базовых актов. В ней предусмотрены меры по совершенствованию правовой базы крестьянских хозяйств и кооперативов, механизма крестьянского землевладения и землепользования, по развитию -кооперативных крестьянских хозяйств, финансово-кредитной и инвестиционной поддержке, информационно-консультационному обслуживанию, обучению кадров.

Как видно, нередки случаи сочетания постановлений и положений, тогда первые приобретают смысл первично-утверждающего, а вторые по содержанию - нормативно-регулирующего акта. Связь обоих актов становится органической.

Высокая мера нормативности актов Правительства отчетливо выражается в таких актах, как положения. Выше уже отмечалась своеобразная «связка актов», когда постановление как распорядительный акт разового действия утверждает и вводит в действие положение как общенормативный акт длительного действия. В нем содержится определенный порядок деятельности организаций и учреждений, должностных лиц и граждан в той или иной сфере. Нередко утверждаются «правила», «порядок», вводящие устойчивый порядок с правилами для разных категорий субъектов права. Таковы, например, Правила предоставления услуг телеграфной связи, Правила оказания услуг почтовой связи.

Есть и еще одна разновидность положений. Это положения, определяющие статус органа или организации. Таковы положения о министерствах, комитетах, федеральных службах, межведомственных комиссиях и др. Тем самым акты Правительства формируют правовое положение других субъектов, действующих в экономической, социальной и в иных сферах.

Правительственные постановления часто посвящаются установлению конкретных нормативных регуляторов. Речь идет, например, об акцизах на товары, о размерах долговременной беспроцентной возвратной ссуды вынужденным переселенцам, о компенсационных выплатах, о размерах должностных окладов тех или иных категорий работников, об утверждении такс для начисления размера взыскания за разные виды ущерба, тарифов на услуги. При всей конкретности такого способа регулирования бесспорна его полезность для обеспечения унифицированных видов деятельности. Достигается также устойчивость правоотношений и гарантий прав юридических и физических лиц.

Немалая часть правительственных постановлений носит еще более конкретный характер, будучи адресованными преимущественно одному субъекту. Но значимость содержащихся в них предписаний придает таким правоприменяющим актам необходимую стабильность. Эти предписания обязательны для всех физических и юридических лиц, соприкасающихся с субъектом постановления и призванных оказывать ему необходимое содействие. Таковы, например, постановления о передаче федеральных государственных предприятий, организаций в государственную собственность областей, о присвоении классных чинов руководящим работникам государственной налоговой службы, об учреждении и утверждении уставов ряда крупных акционерных обществ, создаваемых на базе реорганизуемых государственных предприятий (АО «Аэрофлот» и др.), о создании или реорганизации государственных университетов.

Особо следует отметить такую предметную экономическую, социальную и иную направленность многих актов, как постановления, посвященные отдельным регионам или отраслям хозяйства. В них содержатся либо нормы, вводимые для этих регионов, отраслей, либо, оперативные меры, либо поручения соответствующим государственным органам решить определенные вопросы.

Широкая международная деятельность федерального Правительства находит свое выражение в нескольких актах. Это, во-первых, соглашения между Правительством России и правительствами других государств, во-вторых, постановления о подписании межправительственных соглашений, в-третьих, постановления о представлении Президенту РФ для внесения на ратификацию соглашений между РФ и другими государствами, в-четвертых, межправительственные протоколы о торгово-экономических и иных отношениях, меморандумы о понимании и т.п.

Поясним теперь кратко содержание распоряжений федерального Правительства. Они принимаются, как правило, по оперативным и конкретным вопросам и не носят нормативного характера. Подписываются Председателем Правительства.

Так, изучение распоряжений, опубликованных в «Собрании законодательства Российской Федерации», позволяет увидеть следующую картину содержания распоряжений. В сфере кадров и трудовых отношений - о назначении на должность и освобождении от должности, празЗкичкож дне, нормах выплаты иностранной валюты экипажам судов, дисциплинарной ответственности; в хозяйственной сфере – о выделении средств, финансировании программ, приватизации предприятий, передаче объектов федеральной государственной собственности, создании и ликвидации предприятий, предоставлении таможенных льгот; в организационной сфере - о проведении совещаний, переговоров, конференций, выставок, внесении проектов законов и т.д.

Анализ правовых актов Правительства свидетельствует о проблемах, которые реально возникают на практике. Во-первых, наблюдается «смещение» актов от того перечня полномочий, которыми Правительство обладает. Это особенно заметно в хозяйственной сфере, где велик объем таких актов, и в сфере безопасности и охраны порядка, где их явно мало. Во-вторых, далеко не всегда акты вызваны к жизни крупными явлениями, их нередко порождают только «ситуационные» потребности. В-третьих, немалая часть актов явно вторгается в сферу министерств и иных органов, причем не без их пожеланий.

Процедура издания правительственных актов регулировалась «Положением о подготовке проектов постановлений и распоряжений Совета Министров -Правительства Российской Федерации», утвержденным 28 января 1993 г.

В Регламенте Правительства РФ от 18 июня 1998 г. с изменениями от 5 октября 2000 г. установлен порядок внесения проектов решений в Правительство. Проекты решений вносятся в Правительство его членами, руководителями федеральных органов исполнительной власти, главами исполнительной власти субъектное Федерации. Подготовка и внесение проектов решений Правительства во исполнение законов, решений парламента, поручений Президента РФ поручается членам Правительства. Строго регламентирован порядок рассмотрения проектов актов и оформления решений, а также порядок подготовки законопроектов, иных актов и документов.

Проекты решений Правительства вносятся с приложением пояснительной записки, содержащей необходимые обоснования и прогнозы ожидаемых социально-экономических и иных последствий их реализации Проекты решений подлежат обязательному согласованию с заинтересованными органами представительной и исполнительной власти, государственными, общественными и другими организациями. При наличии разногласий по проекту руководитель, готовящий проект для внесения в Правительство, должен провести обсуждение с за-интересованнъ1ми сторонами с целью поиска взаимоприемлемого решения. Если такое решение не найдено, к письму в Правительство прилагатотся перечень разногласий и поЗликкики замечаний, подписан -ные соответствующими руководителями.

В целях обеспечения взаимодействия органов государственной власти и различных общественно-политических сил при рассмотрении наиболее важных вопросов в экономической сфере и подготовки проектов соответствующих нормативных правовых актов Правительство РФ образовало Совет по вопросам подготовки проектов приоритетных нормативных правовых актов в экономической сфере при Правительстве и утвердило Положение о нем. На Совет возложены организация разработки проектов соответствующих правовых актов; анализ и предварительная экспертиза наиболее важных из них; подготовка предложений по включению проектов, подлежащих разработке, в перечень приоритетных проектов; утверждение планов деятельности рабочих групп, создаваемых для подготовки проектов нормативных правовых актов.

§ 4. ВЕДОМСТВЕННЫЕ АКТЫ

Среди административных актов всегда выделяются ведомственные акты. Их возникновение и действие обусловлены наличием в системе исполнительной власти специфических органов. Речь идет о министерствах, государственных комитетах, комитетах, службах, департаментах, инспекциях и иных разновидностях центральных органов управления. Это могут быть как федеральные органы исполнительной власти, так и соответствующие органы субъектов РФ. Их статус определяется Конституцией, законами и указами, положениями о каждом органе, утвержденными Правительством. Готовится проект ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти».

Названные органы являются органами исполнительной власти, выполняющими специализированные функции управления, " регулирования и надзора. Таковы, например, Минфин, Министерство государственного имущества. Имеются их различия в функциях, структуре, методах деятельности, порядке принятия актов. Но чаще всего понятие «ведомственные акты» охватывает все виды актов, издаваемых министерствами, госкомитетами, службами и др.

Для ведомственных актов характерны специфические признаки: а) это акты органов исполнительной власти, обладающих специальной компетенцией; б) это подзаконные акты в системе иерархических отношений, которые принимаются на основе и во исполнение закона в соответствии с актами Президента и Правительства, других вышестоящих органов; в) это акты, отличающиеся конкретностью своих предписаний, адресованностью их строго определенному кругу лиц и организаций; г) это акты, обязательные к исполнению в той или иной сфере, отрасли управления, изданные в пределах полномочий соответствующих органов: д) это акты, содержащие правовые нормы и конкретные оперативные меры индивидуального и разового характера, а также информацию об актах вышестоящих органов.

Обилие и многообразие ведомственных актов всегда порождало необходимость совершенствования процедур их подготовки и принятия. Широко применялись правила или рекомендации либо общего, типового характера, либо прилагаемые к актам конкретного министерства, ведомства. Приведем примеры.

Так, Министерство юстиции СССР одобрило 23 октября 1980 г. «Методические рекомендации по упорядочению нормативных актов министерств и ведомств». В 1977 г. Государственный комитет Совета Министров по труду и социальным вопросам утвердил правила подготовки проектов нормативных актов госкомитета. В 1987 г. Минэлектротехпром ввел в действие «Правила подготовки и оформления организационно-распорядительной документации в электротехнической промышленности», в 1989 г. - рекомендации о порядке подготовки и утверждения нормативных актов министерства.

Практика регламентирования такого рода продолжается и сейчас. В 1996 г. Министерство топлива и энергетики РФ одобрило разработанные автором и другими сотрудниками Института законодательства и сравнительного правоведения «Правила подготовки, принятия и выполнения правовых актов в Минтопэнерго».

Ведомственные акты отличаются большим разнообразием по своему содержанию и формам. Поэтому всегда предпринимались попытки типовых процедур их подготовки и принятия. В 1980 г. Министерство юстиции СССР утвердило «Методические рекомендации по дальнейшему упорядочению нормативных актов министерств и ведомств СССР». 21 января 1993 г. Президент РФ издал Указ «О нормативных актах центральных органов государственного управления Российской Федерации». Правительство РФ утвердило 23 июля 1993 г. правила подготовки ведомственных актов. В июле того же года Комитет по делам архивов утвердил «Типовую инструкцию по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации». Особое значение имеют Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденные постановлением Правительства РФ 13 августа 1997 г.

Тем самым регламентированы основные стадии подготовки и принятия ведомственных актов, которые издаются во исполнение решений высших органов власти и управления, либо по их поручению, либо по собственной инициативе. Определены виды актов. Новым является введение государственной регистрации ведомственных актов, затрагивающих права, свободы и законные интересы граждан или имеющих межведомственный характер. Осуществляет регистрацию актов и ведет их государственный реестр Минюст РФ. Затем акты подлежат официальному опубликованию.

Но «мера разнообразия» актов все же нарушается. Весьма интересную картину дают регулярно публикуемые в газете «Российские вести» перечни нормативных актов министерств и ведомств, регистрируемых ежемесячно Минюстом РФ.

Приведем Перечень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, зарегистрированных в Минюсте РФ в сентябре 1996 г.

Порядок выпуска, выдачи и погашения жилищных сертификатов, выдаваемых гражданам РФ, ставшим инвалидами, и семьям граждан, умерших (погибших) вследствие чернобыльской катастрофы, нуждающимся в улучшении жилищных условий (во исполнение постановления Правительства РФ от 24 апреля 1996 г. № 505), утвержденный 26.08.96 Министерством по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Минстроем и Минфином.

Регистрационный номер 1157. 3 сентября 1996 г. Временная инструкция о порядке уплаты акциза с экспортируемой из РФ нефти, включая газовый конденсат, Государственного таможенного комитета рФ от 09.08.96 № 01-23/14267 и Государственной налоговой службы РФ от 12.08.96 № ВЗ-6-04/572.

Регистрационный номер 1158. 3 сентября 1996 г. Приказ от 19 августа 1996 г. № 453 ДСП «Об утверждении Инструкции об организации работы по охране, надзору и конвоированию лиц, содержащихся в следственных изоляторах и тюрьмах МВД России» МВД РФ.

Регистрационный номер 1159. 11 сентября 1996 г. Положение о реестре отраслевых объединений производителей и экспортеров РФ от 2 июля 1996 г. Министерства внешних экономических связей РФ.

Регистрационный номер 1160. 12 сентября 1996 г. Указание от 19.07.96 г. № 01-14/790 «О внесении изменений в указание ГТК России от 05.04.96 г. № 01-14/354 Государственного таможенного комитета РФ".

Регистрационный номер 1161. 13 сентября 1996 г. Изменения и дополнения № 3 инструкции Государственной налоговой службы РФ от 11 октября 1995 г. № 39 «О порядке исчисления и уплаты налога на добавленную стоимость» Государственной налоговой службы РФ.

Регистрационный номер 1162. 12 сентября 1996 г. Приказ от 3 августа 1994 г. № 280 «Об утверждении Временной инструкции о порядке рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан в органах контрразведки РФ» Федеральной службы контрразведки РФ.

Регистрационный номер 1163. 13 сентября 1996 г. Письмо от 13.09.96 № 07-02-815-96 «Федеральным органам исполнительной власти Министерства юстиции РФ».

Регистрационный номер 1164. 17 сентября 1996 г. Положение о порядке вывоза и пересылки из РФ и ввоза и пересылки в РФ валюты. РФ от 06.09.96 № 326; 11-05-02 и 01-23/16223 Центрального банка РФ, Министерства финансов Российской Федерации и Государственного таможенного комитета РФ.

Регистрационный номер 1165. 19 сентября 1996 г. Указание от 19.09.96 №331 «О нормах вывоза и ввоза наличной валюты. РФ физическими лицами (резидентами и нерезидентами)» Центрального банка РФ.

Регистрационный номер 1166. 19 сентября 1996 г. Указание от 30 августа 1996 г. № 01-14/989 «О таможенном оформлении продукции морского промысла» Государственного комитета РФ.

Регистрационный номер 1167. 24 сентября 1996 г. Порядок регистрации счетов недоимщиков в налоговых органах, утвержденный 30 августа 1996 г. № ВГ-4-12/56н Государственной налоговой службы РФ.

Как видно, среди 12 актов 6 имеют разное наименование и юридические реквизиты. В итоге ослабляется функциональный эффект актов, утрачивается их «юридическая чистота» и нарушается соотношение между собой. Лишь Государственный таможенный комитет соизмеряет свои акты и при необходимости во исполнение приказов дает указания как средство их реализации.

Примечательно, что в правилах, регламентирующих ведомственное правотворчество субъектов РФ, очень скупо характеризуются акты отраслевых и функциональных органов.

Так, в Законе Воронежской области «О правовых нормативных актах Воронежской области» лишь некоторые виды актов - положения, правила - можно отнести к ведомственным актам. Более жесткая формула содержится в п. 4 ст. 66 Устава Свердловской области: «Департаменты, управления, отделы, иные органы и подразделения органов исполнительной власти Свердловской области не вправе избаватъ нормативные правовые акты области общего значения». Тем самым признана их сугубо конкретная и оперативная направленность.

В практике комитетов по экономике администраций Тверской и Челябинской областей почти не встречаются постановления, их заменяют либо постановлениями глав администраций, либо письмами.

Проведенный анализ дает возможность сделать некоторые выводы. Во-первых, налицо множественность видов ведомственных актов, что осложняет правильный выбор их формы для решения вопросов определенного рода. Во-вторых, обратим внимание на наличие своего рода распорядительных актов типа приказа, указания и актов методического характера типа инструкции, письма. Чаще всего с помощью первой группы актов утверждаются и вводятся в действие акты второй группы. В-третьих, отметим специфику актов, действующих на основе единоначалия (приказы министерств и т.п.) и на основе коллегиальности (постановления госкомитетов, комитетов и некоторых других ведомств).

Поэтому важно умело и правильно различать все виды ведомственных актов. Приведем более подробно характеристики некоторых из них.

Приказ - распорядительный документ министерства. Проекты приказов разрабатываются структурными подразделениями министерства по поручению руководства или по собственной инициативе.

Текст приказа состоит,, как правило, из констатирующей и распорядительной частей.

В констатирующей части излагаются цели и задачи предписываемых действий. Если основанием к изданию приказа является законодательный, иной правовой акт или поручение вышестоящих органов, то в констатирующей части указываются его вид, дата, номер, заголовок и передается содержание той его части, которая непосредственно касается данного министерства.

Распорядительная часть начинается словом «приказываю». В пунктах распорядительной части приказа указываются исполнители, конкретные действия и сроки исполнения предписываемых действий. Если приказ дополняет, отменяет или изменяет ранее изданные приказы или их отделъны,е пункты, это оговаривается в тексте приказа. В последнем пункте распорядительной части приказа указывается должностное лицо, на которое возлагается контроль за исполнением приказа в целом.

Указание - распорядительный документ, издаваемый министерством или иным органом преимущественно по вопросам информационно-методического характера, по вопросам, связанным с организацией исполнения приказов, инструкций и других актов министерств и вышестоящих органов.

Подготовка и оформление указаний проводятся в соответствии с установленным порядком подготовки и оформления документов. Указания подписывает министр (руководитель ведомства) или по его поручению заместитель министра (заместитель руководителя ведомства). Распорядительная часть указания начинается словом «предлагаю» («обязываю»). Указания нумеруются порядковыми номерами в пределах календарного года.

Инструкция - документ, в котором излагаются правила, регулирующие специальные стороны деятельности министерства. В заголовке к тексту инструкции обозначается объект или круг вопросов, на которые распространяются ее требования. Текст инструкции состоит из разделов, которые делятся на пункты и подпункты. В тексте инструкции используются слова «должен», «следует», «необходимо», к запрещается», «не допускается» и т.п.

Инструкция визируется руководителями структурного подразделения - разработчика и утверждается министром (руководителем ведомства) или по его поручению заместителем министра (заместителем руководителя ведомства) путем издания приказа об утверждении инструкции или постановления, грифа «утверждаю».

Протокол - документ, в котором фиксируется ход обсуждения вопросов и принятия решений на заседаниях коллегиальных органов, совещаниях, конференциях.

Текст протокола состоит их двух частей: вводной и основной. В вводной части заполняются следующие реквизиты: председатель; секретарь; присутствовали; повестка дня. Основная часть протокола состоит из разделов, соответствующих пунктам повестки дня. Текст каждого раздела строится по схеме: «слушали», «выступили», «постановили» («решили»). Основное содержание докладов и выступлений помещается в тексте протокола: постановление (решение) печатается полностью.

Документ, утверждаемый коллегиальным органом, прилагается к протоколу. Протокол подписывается председательствующим на заведении и секретарем.

Эти характеристики взяты из Типовой инструкции по делопроизводству в министерствах и ведомствах Российской Федерации.

Но все же в будущем ФЗ «О федеральных органах исполнительной власти», в новых правилах подготовки, принятия и выполнения ведомственных актов типологию актов нужно дать более четкую и современную. Автор участвовал в разработке правил подготовки, принятия и выполнения актов на региональном уровне, в федеральных министерствах (См.: Исполнительная власть: организация и взаимодействие. /М,: Юстицинформ, 2000 г.)

Рассмотрим содержание ведомственных актов. Оно в решающей степени определяется объемом и характером полномочий, которыми обладают соответствующие органы, Следует подчеркнуть, что акты служат важнейшим, но не единственным средством реализации этих полномочий. Используются также экономические, организационные, материально-технические, кадровые средства. И хотя они чаще всего облекаются в оболочку правовых актов, различение и известная самостоятельность всех названных средств очевидны. Их умелый выбор предопределяет успех дела.

Обратимся к Положению о Министерстве здравоохранения РФ, утвержденному 3 июня 1997 г. В соответствии с основными задачами (их 11) министерство осуществляет в 13 областях (сферах) 91 функцию.

В соответствии с возложенными на него задачами и функциями Минздрав РФ имеет право: запрашивать и получать от федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, юридических лиц независимо от их организационно -правовой формы материалы, необходимые для решения вопросов, входящих в его компетенцию; проводить конференции, совещания, симпозиумы и встречи, организовывать выставки и другие мероприятия по вопросам, входящим в его компетенцию, с участием представителей ведомственного здравоохранения; привлекать на договорной основе научные учреждения, ученых и специалистов, в т.ч. зарубежных, к решению проблем, входящих в его компетенцию; осуществлять в установленном порядке издательскую деятельность, связанную с реализацией задач и функций, определенных названным Положением; создавать экспертные, консультативные и информационно-аналитические советы и комиссии по вопросам охраны, здоровья населения, утверждать положения о них и их состав.

Приказы, указания, постановления и инструкции Минздрава РФ по вопросам диагностики, лечения, профилактики заболеваний и фармацевтической деятельности, а также по другим вопросам, отнесенным к компетенции министерства, обязательны для всех учреждений, предприятий и др. организаций независимо от их организационно-правовой формы.

На практике далеко не всегда массив ведомственных актов формируется планомерно и в строгом соответствии с компетенцией министерств и иных органов. Наблюдается смещение права-вых актов от «модельной оси», когда часть полномочий не реализуется из-за отсутствия актов, когда потоки информации перекрывают дорогу актам. Изучение взаимоотношений ряда областных управлений финансов и комитетов экономики с Министерством финансов и Министерством экономики наглядно показало, что часто федеральные органы избегают решать вопросы и, напротив, запрашивают много ненужных справок и сведений. Полезны программы правового обеспечения - годовые и перспективные, общие и тематические.