Организация государственного регулирования транспортной системы в России

Транспортная деятельность затрагивает интересы подавляющего большинства граждан и юридических лиц. В целях обеспечения публичной защиты этих интересов, недопущения злоупотреблений со стороны перевозчиков, контроля над транспортной безопасностью, создания конкурентной среды в транспортной отрасли государство должно осуществлять публично-правовое регулирование транспортной деятельности, в том числе путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Можно выделить следующие основные задачи государственного регулирования транспортной системы (рис.9)

Рис.9. Задачи государственного регулирования транспортной системы[49]

Государственное регулирование транспортной деятельностью осуществляется, прежде всего, на уровне федеральных органов исполнительной власти, перечень которых представлен на рис.10.

Рис.10. Структура органов государственного регулирования транспортной системы Российской Федерации

Важнейшим органом регулирования транспортной системы является Министерство транспорта Российской Федерации (Минтранс России). Это федеральное министерство, подведомственное Правительству РФ и действующее в соответствии с Положением о министерстве, другими законодательными и нормативными документами.

Минтранс России выполняет следующие основные функции:

§ формирование государственной транспортной политики;

§ разработка нормативных актов в транспортной сфере;

§ разработка процедур государственной регистрации прав на транспортные средства;

§ формирование организационно-правовых мероприятий в транспортной сфере.[50]

Минтранс России руководит пятью органами исполнительной власти, осуществляющими функции по управлению различными видами транспорта.

Так, Росавиация отвечает за организацию исполнения федеральных целевых программ, предоставление государственных услуг, издание индивидуальных правовых актов в сфере воздушного транспорта.

Росавтодор осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом в сфере автомобильного транспорта и дорожного хозяйства, включая управление федеральными автомобильными дорогами. Одним из направлений деятельности является утверждение результатов оценки уязвимости и аккредитации юридических лиц на право проведения оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств. Транспортная безопасность – приоритетная задача ведомства.

Росжелдор реализует функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере железнодорожного транспорта.

Росморречфлот осуществляет функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере морского и речного транспорта, в том числе в отношении морских рыбных портов в целях развития транспортного комплекса.

Ространснадзор осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации и международных договоров в транспортной сфере.

Следует отметить, что хозяйственные функции в сфере железнодорожного транспорта осуществляет не Росжелдор, а ОАО «Российские железные дороги». Это российская государственная вертикально интегрированная компания, владелец инфраструктуры общего пользования, значительной части подвижного состава и важнейший оператор российской сети железных дорог. Учредителем и единственным акционером ОАО «РЖД» является Российская Федерация. От имени Российской Федерации полномочия акционера осуществляет Правительство Российской Федерации.

В результате структурной реформы железнодорожного транспорта сформирован конкурентный рынок оперирования грузовыми вагонами путем создания дочерних общесетевых («Первая грузовая компания», «Вторая грузовая компания») и специализированных («Трансконтейнер», «Рефсервис», «Русская Тройка», «РейлТрансАвто») операторских компаний и полного вывода из ОАО «РЖД» парка грузовых вагонов посредством его передачи в капитал дочерних операторов и продажи иным собственникам подвижного состава.

Непосредственные отношения между транспортными организациями и их контрагентами, как правило, регулируются на основе договора, что исключает вмешательство третьих лиц. Вместе с тем транспортная деятельность затрагивает интересы подавляющего большинства граждан и юридических лиц. В целях обеспечения публичной защиты этих интересов, недопущения злоупотреблений со стороны перевозчиков, контроля над транспортной безопасностью, создания конкурентной среды в транспортной отрасли государство должно осуществлять публично-правовое регулирование транспортной деятельности, в том числе путем применения в необходимых случаях мер государственного принуждения.

Одним из направлений государственного регулирования в сфере транспорта является лицензирование деятельности, связанной с осуществлением перевозок грузов, пассажиров и багажа. Количество лицензируемых видов деятельности постоянно уменьшается и в настоящее время распространяется на деятельность, при осуществлении которой необходима максимальная защита интересов пассажиров, грузоотправителей и грузополучателей. Так, в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" лицензированию подлежат: перевозки пассажиров внутренним водным, морским, воздушным и железнодорожным транспортом; перевозки пассажиров автомобильным транспортом, оборудованным для перевозок более восьми человек (за исключением случая, если указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя); погрузочно-разгрузочная деятельность применительно к опасным грузам на внутреннем водном, железнодорожном транспорте и в морских портах; деятельность по осуществлению буксировок морским транспортом. Лицензирование перевозок грузов теперь применяется в полном объеме только на воздушном транспорте, а на внутреннем водном, морском и железнодорожном транспорте касается исключительно перевозки опасных грузов.

Государственное регулирование транспортной деятельности проявляется в осуществлении Федеральной службой по надзору в сфере транспорта контрольных и надзорных функций. С целью реализации своих полномочий Ространснадзор имеет право проверять деятельность юридических и физических лиц, осуществляющих перевозочную и иную связанную с транспортным процессом деятельность, организовывать проведение необходимых расследований (за исключением авиационных и дорожно-транспортных происшествий), запрашивать и получать необходимые сведения, давать разъяснения, применять предусмотренные законодательством меры ограничительного, предупредительного и профилактического характера, направленные на недопущение и пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами обязательных требований в сфере транспорта.

Важнейшим инструментом обеспечения безопасности и качества транспортной деятельности, внедрения инноваций в сферу транспорта является техническое регулирование отношений, возникающих при установлении, применении и исполнении обязательных требований к продукции и связанным с ней процессам проектирования, производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации, при установлении и применении на добровольной основе требований к продукции, указанным процессам, выполнению работ или оказанию услуг, а также отношений в области оценки соответствия объектов регулирования установленным требованиям.

Формой подтверждения соответствия объектов требованиям технических регламентов, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров является сертификация. С сертификацией неразрывно связана стандартизация – деятельность по установлению правил и характеристик в целях их добровольного многократного использования, направленная на достижение упорядоченности в сферах производства и обращения продукции и повышение конкурентоспособности продукции, работ или услуг. Подтверждение соответствия продукции, процессов, выполнения работ или оказания услуг требованиям, положениям стандартов, сводов правил или условиям договоров может носить добровольный или обязательный характер.

Федеральным законом от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ «О естественных монополиях» осуществляется регулирование деятельности субъектов естественных монополий, в том числе в сфере транспорта. К числу субъектов естественных монополий относятся лица, осуществляющие деятельность в сфере: железнодорожных перевозок; предоставления услуг в транспортных терминалах, портах и аэропортах; услуг по использованию инфраструктуры внутренних водных путей.

Для регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий образуются федеральные органы исполнительной власти по регулированию естественных монополий. Основным федеральным органом исполнительной власти по регулированию естественных монополий является Федеральная служба по тарифам (ФСТ России). Она осуществляет функции по определению или установлению цен (тарифов) и контролирует их применение в сферах деятельности субъектов естественных монополий. Кроме того, Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) осуществляет функции по принятию нормативных правовых актов и контролю над соблюдением законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).

Указанными органами могут применяться специальные методы регулирования деятельности субъектов естественных монополий:

§ ценовое регулирование, осуществляемое посредством определения или установления цен (тарифов) или их предельного уровня;

§ определение потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, и (или) установление минимального уровня их обеспечения в случае невозможности удовлетворения в полном объеме потребностей в товаре, производимом или реализуемом субъектом естественной монополии.

Поскольку транспортные средства являются источниками повышенной опасности, государство уделяет значительное внимание правовому регулированию безопасности движения и перевозок на транспорте. Например, в целях обеспечения авиационной безопасности Постановлением Правительства РФ от 1 февраля 2011 г. N 42 были утверждены Правила охраны аэропортов и объектов их инфраструктуры. Для железнодорожного транспорта Правительством РФ утверждены технические регламенты о безопасности железнодорожного подвижного состава, безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта, безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта.

[1] Транспорт // Национальная экономическая энциклопедия. – URL: http://vocable.ru/

[2] Почаев Ю.А. Транспортные системы и технологии перевозок : Учебное пособие / С.В. Милославская, Ю.А. Почаев. – М. : ИНФРА-М, 2018. – С.6.

[3] Шуравина Е.Н. Проблемы современной транспортной системы России / Е.Н. Шуравина // Вестник Самарского государственного университета, №90, 2011. С. 58-62.

[4] Сформировано автором. Источник: Егиазаров В.А. Транспортное право. Учебник / В.А. Егиазаров. – М.: Юстицинформ, 2018. – С.27.

[5] Лебедева А.С. Налогообложение транспортного предприятия / А.С. Лебедева, Е.Г. Пустовалова. – М.: LAP Lambert Academic Publishing, 2017. – С.22.

[6] Сформировано автором. Источник: Почаев Ю.А. Транспортные системы и технологии перевозок : Учебное пособие / С.В. Милославская, Ю.А. Почаев. – М. : ИНФРА-М, 2018. – С.5.

[7] Вовк А.А. Статистика железнодорожного транспорта / А.А. Вовк. – М.: Маршрут, 2017. – С.271.

[8] АВТОСТАТ // Аналитическая система RADAR. – URL: https://m.autostat.ru/

[9] Официальная статистика / Федеральная служба государственной статистики. – URL: http://www.gks.ru/

[10] Арестова Ю.А. Современное состояние и проблемы морского флота России / Ю.А. Арестова, А.С. Погарская // Вестник государственного университета морского и речного флота им. адмирала С.О. Макарова. 2017. №5 (27). С.142.

[11] Официальная статистика / Федеральная служба государственной статистики. – URL: http://www.gks.ru/

[12] Официальная статистика / Федеральная служба государственной статистики. – URL: http://www.gks.ru/

[13] СНиП 2.05.07-91 «Промышленный транспорт» // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[14] Официальная статистика / Федеральная служба государственной статистики. – URL: http://www.gks.ru/

[15] Официальная статистика / Росстат. – URL: http://www.gks.ru/

[16] Официальная статистика / Росстат. – URL: http://www.gks.ru/

[17] Официальная статистика / Росстат. – URL: http://www.gks.ru/

[18] Сформировано автором.

[19] Конвенция для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок (Варшава, 12 октября 1929 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[20] Конвенция о международной гражданской авиации (Чикаго, 7 декабря 1944 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[21] Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Соединенных Штатов Америки о воздушном сообщении (Москва, 14 января 1994 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[22] Конвенция о международных железнодорожных перевозках (Берн, 9 мая 1980 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[23] Соглашение о международном железнодорожном грузовом сообщении (1 ноября 1951 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[24] Гречуха В.Н. Международное транспортное право : Учебник / В. Н. Гречуха. – 3-е изд., перераб. и доп. – М. : Юрайт, 2015. – С.56.

[25] Международная конвенция об унификации некоторых правил о коносаменте 1924 года (вместе с «Протоколом подписания») (Брюссель, 25 августа 1924 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс»

[26] Договор о торговле и мореплавании между Союзом Советских Социалистических Республик и Итальянской Республикой (11 декабря 1948 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс»

[27] Конвенция о договоре международной перевозки грузов по дорогам (Женева, 19 мая 1956 г.) // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс»

[28] Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. (с поправками от 30 декабря 2008 г., 5 февраля 2014 г., 21 июля 2014 г.) // СЗ РФ от 4 августа 2014 г., №31, ст.4398.

[29] Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая от 26 января 1996 г. №14-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 29 января 1996 г. №5 ст. 410.

[30] Воздушный кодекс Российской Федерации от 19 марта 1997 г. №60-ФЗ (ред. от 31 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 24 марта 1997 г. №12 ст. 1383.

[31] Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. №81-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 3 мая 1999 г. №18 ст. 2207.

[32] Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 7 марта 2001 г. N 24-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 12 марта 2001 г., №11, ст. 1001.

[33] Федеральный закон от 10 января 2003 г. №18-ФЗ «Устав железнодорожного транспорта Российской Федерации» (ред. от 18 июля 2017 г.) // СЗ РФ от 13 января 2003 г. №2 ст.170.

[34] Федеральный закон от 8 ноября 2007 г. №259-ФЗ «Устав автомобильного транспорта и городского наземного электрического транспорта» (ред. от 3 июля 2016 г.) // СЗ РФ от 12 ноября 2007 г. №46 ст. 5555.

[35] Федеральный закон от 10 января 2003 г. №17-ФЗ «О железнодорожном транспорте в Российской Федерации» (ред. от 20 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 13 января 2003 г. №2 ст.169.

[36] Федеральный закон от 17 августа 1995 года N 147-ФЗ «О естественных монополиях» (ред. от 29 июля 2017 г.) // СЗ РФ от 21 августа 1995 г. №34 ст. 3426.

[37] Указ Президента Российской Федерации от 31 марта 2010 г. №403 «О создании комплексной системы обеспечения безопасности населения на транспорте» от 5 апреля 2010 г. №14 ст. 1637.

[38] Постановление Правительства РФ от 14 февраля 2009 г. № 112 «Об утверждении Правил перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» (ред. от 28 апреля 2015 г.) // СЗ РФ от 2 марта 2009 г. №9 ст. 1102.

[39] Постановление Правительства РФ от 30 июля 2004 г. №395 «Об утверждении Положения о Министерстве транспорта Российской Федерации» (ред. от 19 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 9 августа 2004 г. №32 ст. 3342.

[40] Приказ Минтранса РФ от 12 мая 2005 г. №45 «Об утверждении Транспортной стратегии Российской Федерации на период до 2020 года» // Официальный сайт Минтранса РФ. – URL: https://www.mintrans.ru/

[41] Распоряжение Минтранса России от 15 декабря 2017 года № НА-229-р «Об утверждении Методики определения начальной (максимальной) цены контракта, заключаемого с поставщиком (в том числе с единственным), при осуществлении закупок в сфере регулярных перевозок пассажиров и багажа автомобильным транспортом и городским наземным электрическим транспортом» // Официальный сайт Минтранса РФ. – URL: https://www.mintrans.ru/

[42] Закон города Москвы от 11 июня 2008 г. №22 «О такси в городе Москве» // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[43] Закон Курской области от 29 декабря 2005 г. №110-ЗКО «Об автомобильных дорогах общего пользования регионального значения Курской области» // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[44] Закон Санкт-Петербурга от 22 апреля 2009 г. №175-38 «О транспортном обслуживании водным транспортом Санкт-Петербурга» // Информационно-правовая система «КонсультантПлюс».

[45] Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. №195-ФЗ (ред. от 3 апреля 2018 г.) // СЗ РФ от 7 января 2002 г. №1 (часть I) ст. 1.

[46] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. №63-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 17 июня 1996 г., №25, ст. 2954.

[47] Налоговый кодекс Российской Федерации (НК РФ) часть вторая от 5 августа 2000 г. №117-ФЗ (ред. от 29 декабря 2017 г.) // СЗ РФ от 7 августа 2000 г. №32 ст. 3340.

[48] Вайпан В.А. Правовое регулирование транспортной деятельности / В.А. Вайпан // Право и экономика. 2012. №6. С.26.

[49] Мордовченков Н.В. Эффективное государственное регулирование экономики и транспорта: инфраструктурный аспект / Н.В. Мордовченков // Вестник Волжской государственной академии водного транспорта. 2017. № 21. С. 25-30.

[50] Официальный сайт Минтранса России. – URL: https://www.mintrans.ru/