Поняття та основні ознаки територіальної громади

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому Конституцією України, Законом «Про місцеве самоврядування в Україні» як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування - сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Безпосередньо територіальні громади можуть здійснювати самоврядування, тобто вирішувати питання місцевого значення у формі місцевого референдуму, загальних зборів громадян, місцевих ініціатив, громадських слухань.

Пріоритет територіальної громади в системі місцевого самоврядування прямо закріплено в статті 143 Конституції України, згідно з якою вона вирішує питання місцевого значення безпосередньо або через утворені нею органи місцевого самоврядування. Відповідно до цих конституційних положень Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні» (стаття 6) характеризує територіальну громаду як первинний суб’єкт місцевого самоврядування, основний носій його функцій і повноважень.

Водночас слід зазначити, що конституційний статус територіальної громади ще не отримав належної законодавчої деталізації, не визначено порядку створення, реорганізації та ліквідації територіальних громад, їх статусу як юридичної особи[10] тощо.

Більш того, повноваження місцевого самоврядування в чинному законодавстві визначаються, як і за радянської системи, через компетенцію відповідних органів місцевого самоврядування. Це стримує розвиток місцевої демократії, стоїть на заваді становлення дієздатних та самодостатніх територіальних громад. Переважна більшість територіальних громад не має належної демографічної, територіальної, матеріальної та фінансової основи для утримання комунальних та інших служб, необхідних для надання соціальних послуг населенню.

Все це свідчить про те, що територіальні громади в Україні значною мірою сьогодні існують лише на папері, вони ще не стали спільностями людей, об’єднаних не лише спільною територією проживання, а й спільними інтересами та спільною участю у вирішенні питань місцевого значення, спільною відповідальністю за розвиток села, селища, міста, в суспільній свідомості місцеве самоврядування ще ототожнюється з місцевими органами влади та їх посадовими особами[11].

Внаслідок цього виникають обґрунтовані побоювання, що широкі самоврядні повноваження, які декларуються Конституцією як права територіальних громад, в силу фактичної відсутності останніх та слабкої матеріальної і фінансової основи місцевого самоврядування можуть потрапити до рук місцевої бюрократії і здійснюватися в корпоративних інтересах. Ці обставини свідчать про доцільність розробки та прийняття окремого закону (Закону України «Про територіальну громаду»), в рамках якого можна було б чітко врегулювати всі зазначені питання статусу територіальної громади.

Право територіальної громади на місцеве самоврядування забезпечуєтьсяправом кожного громадянина України брати участь у місцевому самоврядуванні. Згідно зі ст. З Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадяни України реалізують своє право на участь у місцевому самоврядуванні за ознакою належності до відповідних територіальних громад. При цьому, будь-які обмеження цього права залежно від їх раси кольору шкіри, політичних, релігійних та інших переконань, статі, етнічного та соціального походження майнового стану, терміну проживання на відповідній території, за мовними чи іншими ознаками забороняються.

Право членів територіальної громади на участь у здійсненні місцевого самоврядування може бути реалізоване у таких формах:

· місцевий референдум;

· вибори депутатів відповідної місцевої ради та передбачених законом посадових осіб місцевого самоврядування (місцеві вибори);

· загальні збори (конференції) громадян за місцем проживання;

· колективні та індивідуальні звернення (петиції) до органів і посадових осіб місцевого самоврядування;

· громадські слухання;

· місцеві ініціативи;

· участь у роботі органів місцевого самоврядування та робота на виборних посадах місцевого самоврядування;

· інші, не заборонені законом, форми.

Науковці виділяють наступні ознаки територіальної громади, що закріплені в законодавстві України:

1)  територіальна – спільне проживання осіб (жителів), які входять у громаду на певній території (у межах певної адміністративно-територіальної одиниці – село, селище, місто - ч. 1 ст. 140 Конституції);

2) інтегративна – територіальна громада виникає на основі об’єднання всіх жителів, які мешкають на певній території незалежно від того, чи є вони громадянами даної держави, тобто членами територіальної громади можуть бути громадяни даної держави, а також іноземні громадяни, особи без громадянства, котрі постійно мешкають на певній території. Можливе включення до територіальної громади біженців і переміщених осіб (ст. 1 Закону У країни від 21 травня 1997р.);

3) інтелектуальна – в основі конституювання територіальної громади лежать спільні інтереси жителів, які мають специфічний характер і виявляються у вигляді широкого спектра системних індивідуально-територіальних зв’язків (основний об’єкт діяльності територіальної громади — питання місцевого значення - ч. 1 ст. 140 Конституції України);

4) майнова – територіальна громада є суб’єктом права комунальної власності (їй належать рухоме і нерухоме майно, прибутки місцевих бюджетів, інші кошті, земля, природні ресурси, що перебувають у власності відповідних територіальних громад — ч. 1 ст. 142 Конституції України);

5)  фіскальна – члени територіальної громади є платниками місцевих податків і зборів (ст. 67 Конституції України)[12].

                                                          §4. Статут територіальної громади

Згідно зі Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» члени територіальної громади як основного суб’єкта місцевого самоврядування мають право на: участь у місцевих виборах і референдумах; працю у виконавчих органах місцевих рад; членство в органах самоорганізації населення; організацію зборів, мітингів; контроль за виконанням депутатами місцевих рад передвиборних програм, наказів виборців тощо. Кожен суб’єкт місцевого самоврядування також має право будь-якими засобами, не забороненими законами України, захищати власні права від порушень і протиправних посягань.

Водночас слід зазначити, що гарантованість практичної реалізації цих прав, їх охорони і захисту перебуває сьогодні на низькому рівні. Для того, щоби будь-яка з територіальних громад могла претендувати на реалізацію будь-якого з визначених законом прав, вона має володіти правосуб’єктністю, інакше кажучи, бути визнаною з боку держави як самостійний суб’єкт публічно-правових, господарських та інших відносин[13].

       Як показує зарубіжний і вітчизняний досвід, проблему врахування особливостей територіальних громад та неврегульованості багатьох питань законодавством могли б вирішити місцеві статути.

Статут територіальної громади – це установчий нормативно-правовий акт територіальної громади, який за своєю юридичною силою є вищим від актів відповідної сільської, селищної, міської, районної у місті ради, сільського, селищного, міського голови, інших органів та посадових осіб місцевого самоврядування, органів самоорганізації населення. У загальних рисах мета прийняття статуту територіальної громади окреслена в статті 19 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»:врахування історичних, національно-культурних, соціально-економічних та інших особливостей здійснення місцевого самоврядування.