Земельна реформа – шлях до удосконалення земельних правовідносин

Перехід до цивілізованих форм ринкових відносин потребує реформування багатьох напрямів соціально-економічного розвитку держави і суспільства, включаючи перетворення характеру земельної власності та її правового забезпечення. Стало очевидним, що багато надій, які покладалися на попередні реформи, не виправдалися, а надмірна централізація і монополізація землі державою завадила здійсненню багатьох соціально-економічних програм, що намічалися. З ломкою архаїчних державних підвалин та інститутів, утвердженням і впровадженням у життя політики незалежної, суверенної правової держави як гаранта стабілізації громадянського суспільства постала нагальна потреба докорінно перетворити земельні правовідносини з тим, щоб вони могли забезпечити проведення соціально направленої та екологічно орієнтованої земельної реформи. На її реалізацію й були спрямовані положення нового Земельного кодексу України.

Сучасний стан земельних відносин не залишає сумніву, що суттєві прорахунки були допущені під час визначення шляхів реалізації земельної політики. Зокрема, помилковим виявилося уявлення про націоналізацію землі як форму передачі її у власність держави. Практично це призвело до класичної форми монополізації землі з боку держави та її інститутів.

По суті, націоналізація землі, тобто юридична безоплатна передача земельних ділянок (наділів) у власність нації, всього народу, що проживає в межах територіальних кордонів держави, так і не була здійснена, хоча формально-юридично ця політична й економічна акція у більш загальній формі була продекларована.

Накопичений історичний досвід свідчить, що юридичні форми націоналізації землі можуть бути найрізноманішими: безоплатна передача земель у колективну власність; розподіл земельних ділянок пропорційно кількості жителів, з урахуванням їх бажання працювати на землі з метою виробництва сільськогосподарської продукції; здійснення іншої соціально корисної діяльності і юридичного закріплення землі за ними на праві приватної власності; придбання у власність громадянами або їх об’єднаннями земельних ділянок шляхом викупу в держави, у тому числі й довгострокового - через тяжке економічне становище більшої частини населення.

Проте практично для реалізації вищезгаданих форм націоналізації землі нічого не було зроблено. Для певної частини населення юридично культивувалась єдина форма “земельної поденщини”, що позбавляло працюючих на землі мотивації до інтенсивної, продуктивної праці, дбайливого ставлення до землі як основного засобу виробництва в сільському господарстві.

Екологічному аспекту щодо призначення землі також не придавалось належної уваги, а часто мало місце і пряме ігнорування його на різних рівнях державної діяльності. Результати такого ставлення до землі дуже швидко далися взнаки:

♦ почалася деградація її якісного і кількісного складу;

♦ відбувалось зниження родючості ґрунтів;

♦ розширювались площі кислих, забруднених земель;

♦ підвищувалась їх радіоактивність;

♦ починались необоротні негативні зміни генетичного фонду живої природи і людини.

Ось чому стимульована земельним законодавством приватизація земель має бути орієнтована насамперед на реальну безоплатну передачу частини земельних ділянок низькорентабельних, економічно слабких сільськогосподарських підприємств з оперативним юридичним оформленням права колективної або приватної власності на ці ділянки відповідним юридичним і фізичним особам з метою збільшення виробництва сільськогосподарської продукції на засадах асоціювання сільськогосподарських виробників, розвитку селянських (фермерських) господарств, різноманітних форм використання земель особистих підсобних господарств, присадибних ділянок, дач і садів.

У Постанові Верховної Ради України “Про земельну реформу” від 18 грудня 1990 р. відмічається, що завданням земельної реформи є перерозподіл земель з одночасною передачею їх у приватну та колективну власність, а також у користування підприємствам, установам і організаціям з метою створення умов для рівноправного розвитку різних форм господарювання на землі, формування багатоукладної економіки, раціонального використання й охорони земель.

Земельна реформа здійснюється з метою:

♦ запровадження, розвитку і вдосконалення інституту права приватної власності на землю;

♦ формування юридичних засад спільної (колективної) форми права власності;

♦ правового регулювання плати за землю новими власниками;

♦ подолання розуміння земельної реформи виключно як зміни форм права власності в інтересах селянина;

♦ індивідуального та матового усвідомлення необхідності здійснення реальної, а не утопічної “націоналізації” землі.

Завдання земельної реформи спрямовані на:

♦ найбільш ефективне й економне використання, відтворення та захист ґрунтів;

♦ підвищення продуктивності праці на землі;

♦ захист ґрунтів, особливо на землях сільськогосподарського призначення;

♦ охорону земель як специфічних екосистем.

У Посланні Президента України до Верховної Ради України “Україна: поступ у XXI ст. Стратегія економічного та соціального розвитку на 2000-2004 роки” зазначається, що при реформуванні АПК найгострішою є проблема прискорення земельної реформи, яка потребує суттєвого вдосконалення правового забезпечення.

Земельна реформа є складовою частиною загальнодержавного курсу економічної реформи, здійснюваної в Україні у зв’язку з переходом економіки держави до ринкових відносин. Вона являє собою комплекс правових, економічних, технічних і організаційних заходів, здійснення якого забезпечує вдосконалення земельних відносин, перехід до нового земельного устрою, що відповідає характеру регульованої, соціально орієнтованої ринкової економіки країни.

У нинішніх умовах, безперечно, зростають роль і відповідальність законодавчої та виконавчої влади за обґрунтованість ефективних напрямів, методів і механізмів виведення агропромислового виробництва із затяжної кризи, за прискорення переходу його до ефективної ринкової економіки, цілеспрямованого, послідовного й ефективного здійснення аграрної і земельної реформи в Україні. У цьому плані Послання Президента України до Верховної Ради, як Програма дій на п’ятирічку, мало надзвичайно важливе державне значення, оскільки нею було передбачено ряд конкретних і невідкладних заходів щодо прискорення проведення аграрної реформи й перетворення АПК у лідируючий, високоефективний, експортоспроможний сектор економіки.

Базою для цього є потужний земельно-ресурсний потенціал, в якому приблизно четверта частина світових запасів родючих чорноземів. Україна була і залишається великою аграрно-промисловою державою. Слово “аграрно” не випадково стоїть на першому місці у характеристиці сутності виробничого потенціалу нашої країни.

Із 60,3 млн. га земель майже 70 відсотків припадає на сільськогосподарські, 10 млн. га займають лісові угіддя. Близько 4 відсотків території країни, або 2,3 млн. га, забудовано. Лише в аграрній галузі вартість земельних угідь становить майже 300 млрд. грн. Справа за тим, щоб ефективно використовувати землю – основний засіб виробництва. І саме на це спрямовано Послання Президента України, у якому передбачає насамперед відхід від старої витратної моделі господарювання до освоєння ринкової економіки, тобто до госпрозрахункових методів господарювання, основними принципами якої є прибутковість, інтерес, відповідальність, контроль гривнею, підприємливість. Усім відомий вислів видатного політика ХХ ст. У. Черчілля, що “кращого, ніж демократія і ринок, суспільство ще не придумало”. Тому стримування ринкових реформ у нашій країні, запізнення з їх проведенням завдає державі непоправимих збитків. Досить сказати, що в результаті запізнення з проведенням реформ щорічні доходи АПК зменшувалися на суму близько 10 млрд. гривень на рік.

У Посланні підкреслюється, що основним завданням аграрних перетворень є прискорення земельної реформи і запровадження дійового мотиваційного механізму докорінної перебудови сільськогосподарського виробництва та підвищення його ефективності. Тому правильно ставиться питання – введення землі до економічного обороту. Її вартість поки що має формальне значення і не включена до аграрного капіталу. Указ Президента України “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” створює реальні умови для реалізації громадянами права приватної власності на землю. Земля була й залишається першим і головним ресурсом сільськогосподарського виробництва.

Проте відомо, що протягом останніх 10 років цей вид ресурсу не мав ні ціни, ні вартості, ні власника. В економічному плані це стало причиною того, що на вартість землі суспільство практично не розподіляло одержуваного народним господарством доходу, хоча наукою давно доведено, що одна гривня, одержана в сільському господарстві, забезпечує роботу 10 гривням в інших сферах народного господарства. Тобто дійсно агропромисловий комплекс має стати лідером економічних реформ.

Право на землю для сільськогосподарників – це одержання доходу від держави на її вартість. У зв’язку з тим, що земля не взята на баланс, агропромислове виробництво втрачає щорічно за нинішніх цін 2,8 млрд. гривень, що рівнозначно 28% загальної суми втрат. Тому в Посланні Президента передбачено запровадження іпотечного кредитування під заставу землі, перерозподіл земель через оренду, створення ринку землі, системи реєстрації прав власності на нерухомість, включення вартості землі в економічний оборот, тобто накреслено конкретні шляхи здійснення земельної реформи.

Система програмних заходів України на 2000–2005 р. і подальшу перспективу передбачає розвиток відносин власності на землю, ведення державного земельного кадастру і оцінку землі, розвиток ринку землі та іншої нерухомості, трансформацію земельних відносин у сільськогосподарському виробництві, реформування земельних відносин у містах та інших поселеннях, розвиток іпотечного кредитування під заставу землі, вдосконалення системи земельних платежів, моніторинг земель.

Аналіз проведення земельної реформи у нашій країні показав, що за десять років виконано значний обсяг робіт, зокрема подолано державну монополію на земельну власність, яка існувала 70 років; проведено роздержавлення земель і сформовано землі запасу та резервного фонду; передано землі у власність недержавних сільськогосподарських підприємств; визначено грошову оцінку сільськогосподарських земель; розпайовано землі недержавних сільськогосподарських підприємств, чим справедливо вирішено питання надання земель у власність тим, хто їх обробляє. Формується новий власник – господар землі. Причому проведення цих робіт здійснено без особливих витрат бюджетних коштів.

На початок 2000 р. роздержавлено землі у 99 відсотків сільськогосподарських підприємств, землі яких підлягають роздержавленню. У власність недержавних сільськогосподарських підприємств передано безоплатно 28,1 млн. га земель державної власності, що становить 46,5 відсотків земельного фонду країни, у тому числі 26 млн. га сільськогосподарських угідь, або 62,3 відсотки від загальної їх площі (41,8 млн. га).

Майже вся площа сільгоспугідь (25,4 млн. га, або 97,7%), що передана у власність підприємствам, розпайована. Понад 6 млн. селян, у тому числі 4 млн. пенсіонерів, одержали сертифікати на право на земельну частку (пай). Середній розмір земельного паю становить 4,3 га, хоча він коливається від 1–1,5 га у західних областях до 7,7–9,3 га у південних. Громадянами України приватизовано понад 80% земельних ділянок, наданих їм у користування раніше.

Указ Президента України від 3 грудня 1999 р. “Про невідкладні заходи щодо прискорення реформування аграрного сектора економіки” дав новий поштовх для проведення земельної реформи і дозволив удосконалити нормативно-правову базу, земельне законодавство, освоїти механізм економічного й правового регулювання нових земельних відносин, організувати нові форми господарювання, які повніше відповідатимуть інтересам селян і суспільства в цілому.

Указом визначено, що при реформуванні КСП та створенні приватних (приватно-орендних) сільгосппідприємств, селянських (фермерських) господарств, господарських товариств, сільськогосподарських кооперативів й інших суб’єктів господарювання, які базуються на приватній власності, необхідно виходити з того, що сертифікат на право на земельну частку (пай) є правовстановлюючим документом, що засвідчує право володіти, користуватися та розпоряджатися зазначеною часткою. Тобто йдеться про розпорядження земельною часткою (паєм) як власністю. Запроваджується також обов’язкове укладання підприємствами, установами, організаціями, які використовують землю для сільськогосподарських потреб, договорів оренди земельної частки (паю) з власниками цих часток (паїв) з виплатою орендної плати у натуральній або грошовій формах у розмірі не менше одного відсотка вартості орендованої земельної частки (паю) з впровадженням коефіцієнта 2,07 до вартості земельних ділянок.

На виконання Указу Президента України Державним комітетом України по земельних ресурсах напрацьовано і затверджено Кабінетом Міністрів України ряд нормативно-правових актів.

Проведення земельної реформи пов’язано із збільшенням кількості землекористувачів і землевласників (понад 22 млн.), виконанням великої кількості обґрунтувань, технічних розрахунків, виготовленням картографічних матеріалів, юридичного посвідчення прав на земельні ділянки, державної реєстрації, що вимагає і відповідного фінансування, переважно за рахунок місцевих бюджетів. Тобто виникла потреба у розв’язанні проблем, що стосуються різних форм власності та господарювання, визначення ціни землі, умов оренди і застави, плати за землю, формування інфраструктури ринку й іпотечного кредитування. І хоч не можна сьогодні дати відповіді на ці всі питання, тому що відстає законодавча і нормативно-правова база, проте вирішення цих питань здійснюється.

Існуючі правові механізми володіння, користування і розпорядження земельними ресурсами забезпечують включення землі в економічний обіг і перехід земельної власності до ефективно господарюючих суб’єктів. По-перше, у перетвореннях на селі основним суб’єктом, носієм аграрних відносин став земле-власник-товаровиробник в особі трудового колективу чи в особі конкретного селянина, фермера. По-друге, введено економічну вартість землі в структуру капіталу. Розв’язання цієї проблеми привело до залучення в сільське господарство інвестицій, виробництва конкурентоспроможної продукції.

З подальшою розбудовою незалежної правової держави постає питання про зростання ролі територій міст, населених пунктів у проведенні економічної реформи, що вимагає розв’язання проблеми діяльності органів місцевого самоврядування стосовно трансформування форм власності, розвитку інфраструктури ринку та соціальної інфраструктури, посилення ділової активності, включаючи підприємництво.

У містах здійснено комплекс заходів, спрямованих на подальше реформування земельних і економічних відносин, удосконалення землеустрою, раціональне використання та охорону земель.

Міські землі є унікальним ресурсом, і від ефективного їх використання значною мірою залежить економіка держави в цілому. Відомо, що місцеві бюджети населених пунктів поповнюються за рахунок надходжень від податку за землю від 12 до 15 відсотків, і це ще не остаточні цифри.

Реформування земельних відносин в містах стосується всіх галузей економіки та суспільного життя. Саме тут повинні прискорено розвиватися іпотечні процеси, інститут власності на землю, формуватися і вдосконалюватися нормативно-правові й економічні механізми, що дозволено нормативними актами в Україні, наприклад, питання поділу нерухомості на складові: земельні ділянки, приміщення та будови, квартирний фонд, які розвиваються за своїми законами і мало пов’язані між собою, що створює додаткові перешкоди у розв’язанні організаційно-правових проблем приватизації міських земель та реформуванні земельних відносин у цілому. У 70 відсотків міст це питання не вирішено взагалі, тому реалізація заходів має бути першочерговою і забезпечити формування нової системи економіки земельних відносин, створення умов для ефективнішого використання земель, трудових, матеріальних та фінансових ресурсів. Для цього необхідна чітка, виважена, науково обґрунтована концепція реформування у містах, яка б передбачала забезпечення реалізації нормативно-правового та організацій-но-економічного механізму, спрямованого на прискорення цих процесів, захист громадських і власних інтересів при приватизації землі в містах.

Постановами Кабінету Міністрів України від 24 січня 2000 р. №118 “Про порядок викупу ділянок громадянами (понад норму, яка приватизується безкоштовно) для ведення селянського (фермерського) або особистого підсобного господарства” та №119 “Про затвердження Порядку реєстрації договорів оренди земельної частки (паю)” визначено механізм вільного викупу громадянами та селянськими (фермерськими) господарствами земельних ділянок, що надані їм у користування понад норму, яка приватизується безкоштовно, а також умови та процедуру реєстрації договорів оренди земельної частки (паю). Реєстрація договору оренди проводиться виконавчим комітетом сільської, селищної, міської ради за місцем розташування земельної частки (паю).

Крім зазначених постанов, на врегулювання норм Указу Президента України Комітетом прийнято ряд відомчих нормативно-правових і методично-рекомендаційних актів щодо:

♦ методики визначення орендної плати за земельну ділянку та земельну частку (пай) сільськогосподарського призначення;

♦ спрощення процедури виходу членів сільськогосподарських підприємств зі складу господарств із належними їм земельними частками (паями);

♦ виділення єдиним масивом земельних ділянок групі власників земельних часток (паїв);

♦ визначення вартості землевпорядних робіт при реформуванні колективних сільськогосподарських підприємств;

♦ розширення особистих підсобних господарств за рахунок земельних часток (паїв) без створення юридичної особи;

♦ створення поблизу населених пунктів із земель запасу та резервного фонду громадських пасовищ для випасання худоби;

♦ перерозподілу земель загального користування сільськогосподарських підприємств у процесі їх реформування;

♦ розроблено форму договору оренди земельної частки (паю).

Відповідно до прийнятих документів визначилися чинники, врахування яких збільшить розмір орендної плати за користування землею порівняно з мінімальним розміром орендної плати (1% від грошової оцінки земельної ділянки).

Визначено також процедуру виходу членів колективного сільськогосподарського підприємства зі складу господарства відповідно до розробленого проекту реформування цього підприємства або схеми поділу його на земельні частки (паї).

Одночасно при реорганізації вирішуються питання щодо переміщення в установленому порядку масивів земель запасу і резервного фонду, наближення їх до населених пунктів, що дасть можливість задовольнити потребу населення у земельних ділянках для ведення особистих підсобних господарств.

Усе це дозволить власникам земельних часток (паїв) виділяти за їхнім бажанням свої земельні частки в натурі у складі єдиного масиву і господарювати сумісно або приєднувати їх до існуючої особистої присадибної ділянки для забезпечення індивідуальної господарської діяльності.

Крім того, з метою збереження природних елементів у агроландшафтах і ефективного функціонування існуючих польових шляхів, лісосмуг, гідротехнічних споруд, водних джерел тощо розроблено рекомендації щодо поділу земель загального користування, до яких належать господарські будівлі та двори, шляхи і прогони, ліси площею до 5 га, лісосмуги й болота площею до 3 га та інші, які були у колективній власності КСП, що реформуються у суб’єкти господарювання, засновані на приватній власності.

У зв’язку з цим різко зростає роль органів місцевого самоврядування в галузі регулювання земельних відносин. Компетенція держави, регіонів, державних органів щодо дотримання земельного права розмежована у відповідності з Конституцією України.

Управління переходом від державної власності до приватної здійснюється місцевими органами влади. У майбутньому вони візьмуть на себе відповідальність за управління запасом і резервом земель для муніципальних і соціальних потреб.