Тема 5. Местное самоуправление как основной институт гражданского общества в России

Особое внимание российских ученых к данной проблематике стало проявляться с середины Х1Х в., когда общественная потребность в социальном институте самоуправления стала очевидной, и на повестку дня были поставлены вопросы о формах его практического воплощения в жизнь. Именно в этот период определились основные теоретические и практические проблемы, которые потребовали своего концептуального осмысления: как выделить дела, присущие по своей природе муниципальному управлению и дела, которые передаются государством органам местного самоуправления. Данные проблемы и стали ключевыми в научных дискуссиях представителей различных школ и идейно-политических направлений о месте и роли местного самоуправления в жизни общества.

Славянофилы видели в качестве основы развития местного самоуправления в России славянскую общину, как союз людей, основанный на «нравственном начале», управляемый «внутренним законом... обычаем общественным» (Аксаков К.С.). По их мнению, для достижения социального идеала необходимо распространить принципы общинной жизни в качестве «истинной формы организации христиан» (Хомяков А.С.) на все сферы общества. Следует отметить, что для этого периода была характерной нечеткость самого понятия «местное самоуправление». В одних случаях его смешивали с децентрализацией, в других – с выборным началом. Например, в работе А.В. Лохвицкого термин «самоуправление» почти не употреблялся и заменялся понятием «децентрализация». Неясность приводила к тому, что некоторые авторы находили полное самоуправление и в удельный период и в эпоху Ивана Грозного.

Большое влияние на российских исследователей этого вопроса оказал германский вариант общественно-хозяйственной теории. Согласно ей, самоуправление есть заведование собственными делами общины, а не государственного управления. Поскольку такие дела по своему характеру строго хозяйственные, то государству они должны быть безразличны. Таким образом, обосновывалась полная самостоятельность общин, и предполагалось сведение правительственного надзора над местным самоуправлением к минимуму. Подобной точки зрения придерживались В.Н. Лешков, А.И.Васильчиков, которые доказывали особую самостоятельную систему прав земских учреждений, отличную от системы права государственного, гражданского и частного. По мнению Васильчикова, необходимо четко разграничивать понятия «народного представительства» и «местного самоуправления». Он подчеркивал, что последнее вполне может существовать без «центральных собраний», которые, в свою очередь, становятся бюрократическими организациями, если отвергают местное самоуправление.

В рамках российского либерального направления различные трактовки местного самоуправления были представлены в работах Н. Чичерина, М.М. Ковалевского, С.А. Муромцева, Н.М. Коркунова. Все они в той или иной степени обращались к анализу проблем становления местного самоуправления в России через призму его роли в укреплении и реализации либеральных идей на российской почве, хотя и представляли собой различные научные школы^*. Например, Б.Н. Чичерин, представил своеобразную трактовку общественно-хозяйственной концепции самоуправления, в которой обосновывал разделение компетенции общин на дела государственные и местные, т.е. на «препорученные» и «собственные»^[1][8]. Н.М. Коркунов, излагая взгляды наиболее известного теоретика в этой области немецкого правоведа Р. Гнейста, обратил внимание на проблему необходимости формального и материального различия органов местного самоуправления.

В.П.Безобразов, А.Д. Градовский, Лазаревский И.И. и другие сторонники государственной теории^] видели в местном самоуправлении часть государства. По сути, самоуправление сводилось к возложению на местное сообщество (или, точнее, на выборные органы) задач государственного управления. С этой точки зрения, всякое управление публичного характера представлялось как дело государственное, а главный смысл местного самоуправления - не в обособлении от государства, а в службе его интересам и целям. Сторонники этого направления доказывали, что возникновение органов самоуправления как общественных институтов и для защиты общественных интересов вовсе не противопоставляет их государственным институтам. Напротив, именно поэтому они должны быть введены в общую систему государственного управления. Вместе с тем, следует отметить, что многие сторонники этого направления (например, Н.И. Лазаревский) не замыкались в рамках единой государственной концепции, а внимательно и конструктивно рассматривали положения теории «свободной общины», «общественной» и хозяйственной теории самоуправления.

Еще далее развили эту позицию сторонники теории «самоуправляющихся единиц, как юридических лиц». В соответствии с ней органы самоуправления должны выполнять функции государственного управления, но при этом они являются не органами государства, а самоуправляющихся территориальных единиц, которым государство делегировало часть своих прав в «полное обладание» и которые находятся с государством в особых юридических отношениях^[2][10]. М.И. Свешников акцент делал на признаках управленческого аппарата самоуправления, которые отличают его от бюрократического государственного аппарата. Главное - это выборность, подотчетность и ответственность аппарата перед самоуправляющейся единицей.

Работы В.Ф. Матвеева интересны для нас не только тем, что в них проводится сравнительный анализ наиболее известных теорий самоуправления того времени, но и их критическим осмыслением таких, например, вопросов, как проблемы выборности должностных лиц местного самоуправления, форм и способов служебного подчинения данных лиц. Опыт функционирования земского и городского самоуправления нашел отражение в работах видных земских деятелей и либеральных историков А., Головачева, Б.Б. Веселовского, П.П. Гронского, И.П. Белоконского, А. Кизеветтера, С. Маслова и др.

Важное место концепциям местного самоуправления отводилось в идеологиях русского либерального и революционного народничества. Представителей всех разнообразных его течений^* объединяло одно – вера в то, что наличие крестьянской общины в России позволяет говорить об особом русском варианте общественного развития. Как утверждал А. Герцен: «Русский народ жил только общинной жизнью, свои права и обязанности он понимает лишь по отношению к общине. Вне ее он не признает обязанностей и видит только насилие». По мнению народников, общинный строй должен был послужить основой переустройства России, пути и способы которого, каждое направление представляло по своему. Однако все они рассчитывали на оживляющую и творческую роль общины, позволяющей избежать обнажившихся противоречий западного капиталистического общества, его пролетаризации и социальных конфликтов. Например, П.Л. Лавров, представляя программу будущего социалистического переустройства России, в качестве важнейшей задачи выдвигал следующую: «Развить нашу общину в смысле общинной обработки земли и общинного пользования ее продуктами, сделать из мирской сходки основной политический элемент русского общественного строя, поглотить в общинной собственности частную, дать крестьянству то образование и то понимание его общественных потребностей, без которого оно никогда не сумеет воспользоваться своими легальными правами…». Подобные концепции были представлены и в идеологии анархизма, связывавшей будущее России с «квазиабсолютной автономией» и «общинным самоуправлением».

В советский период дореволюционные концепции и опыт земств рассматривались главным образом под критическим углом зрения противоречий буржуазной теории и практики местного самоуправления. С началом перестройки проблема самоуправления становится одной из ключевых теоретических и практических задач, что привело к активизации исследований в том числе и дореволюционного опыта земского самоуправления. В этот период была проделана значительная работа по осмыслению советского опыта и перспектив дальнейшего развития самоуправленческих начал в СССР в будущем.

После событий августа 1991 года и октября 1993 года произошли принципиальные изменения в анализе проблем местного самоуправления. Оно стало рассматриваться как важнейший механизм демократической самоорганизации граждан, как важнейшая предпосылка построения правового государства и формирования гражданского общества, как важнейшее условие вхождения России в разряд демократических государств. Данным аспектам посвящена значительная часть правовых исследований, в которых рассматриваются прежде всего конституционное положение и правовое обеспечение местного самоуправления. Данные аспекты рассматриваются в контексте общемировых тенденций, через призму соответствия российского законодательства общепризнанным международным правовым документам^[3][21]. Появляются работы, раскрывающие реформы системы местного самоуправления в различных странах, а также сравнительные исследования в этой области^[4][22].

Различные аспекты данной проблемы становятся в центре внимания всероссийских и региональных научных конференций, в которых принимают участие ученые самых различных дисциплин. Начинают выходить новые журналы по муниципальной проблематике: «городское управление», «Муниципалитет», «Муниципальная власть», «Муниципальное право». Кроме материалов по практике муниципального управления в различных регионах России, данные журналах нередко публикуют и аналитические научные статьи, в которых представители различных уровней власти стремятся концептуализировать опыт местного самоуправления. Значительное количество работ посвящены финансово-экономическим основам и проблемам кадрового обеспечения сферы местного самоуправления.^[5][24] Появляются работы, посвященные анализу юридических и исторических аспектов становления самоуправления в России в отдельные периоды в ее отдельных регионах, в которых с новых позиций оценивается исторический опыт дореволюционной России, осмысливаются возможности его использования в современных условиях.Ряд работ посвящены социологическим аспектам местного самоуправления.В них объектом анализа выступают особенности социальной стратификации современного российского общества и ее влияние на становление социальной базы местного самоуправления.

Важное значение для понимания места и роли местного самоуправления в демократизации общества имеют работы по различным аспектам гражданского общества и правового государства. Отдельные аспекты развития социальной базы местного самоуправления и его институционального оформления рассматривались исследователями становления гражданского общества в современной России. Однако, как справедливо отметил В.Н. Артемов, в силу того, что эта проблема для российских общественных наук явилась принципиально новой, то авторы концентрировали внимание главным образом на теоретических положениях данной концепции и на применимости их к конкретным условиям России. Подробный и всесторонний анализ взаимозависимости становления гражданского общества и развития местного самоуправления в данных работах отсутствует.

В последние годы появились диссертационные работы посвященные политическим аспектам становления и развития местного самоуправления. В данных работах объектом исследования выступают, прежде всего, связи между этой сферой и политической системой современной России, субъектно-объектные отношения со структурой государственной власти, возникающие при этом проблемы и противоречия, политические условия оптимизации развития местного самоуправления, региональные особенности этого процесса и другие аспекты. Вместе с тем, анализ данных работ показал, что приоритетным для авторов является анализ текущих разнообразных политических проблем самоорганизации населения в современных кризисных условиях и апелляция к западной теории и практике в этой области. Обращение к концептуальным основам дореволюционного наследия российской политической мысли встречаются гораздо реже, хотя, как представляется, именно здесь можно найти ответы на многие вопросы, поставленные на повестку дня современным развитием местного самоуправления в России. Дело не только в идентичности дореволюционных и современных проблем реформирования этой сферы, но и в необходимости учета социокультурных традиций, ценностей, представлений и стереотипов о самоуправлении, характерных для россиян.

Значительный вклад в изучение этих проблем внесли представители саратовской научной школы. Ряд исторических исследований посвящен анализу саратовского земского самоуправления в дореволюционный период. Серьезное внимание различным аспектам данной проблемы уделяют представители и социологической школы^[6][31]. Характерной чертой этих исследований является попытка осмысления реальных практических процессов в этой области. Поэтому не случайно участие в научных коллективах не только ученых-теоретиков, но и практиков, хорошо знакомых с проблемами становления местного самоуправления изнутри. Выходят отдельные сборники, посвященные выявлению специфики процессов зарождения новой системы самоуправления в Саратовской области, в том числе и первые политологические работы по этой проблеме^], защищаются первые диссертации на соискание ученой степени кандидата политических наук в этой области.

Вместе с тем, несмотря на большое количество работ по различным аспектам местного самоуправления, данная тема себя не исчерпала и требует дальнейшего изучения и осмысления. Кроме того, следует учитывать, что текущая социально-политическая практика постоянно дает новый материал для научного анализа и обобщения, обнажает все новые и новые проблемы в решении этой важнейшей общественной задачи. Думается исторические аналогии здесь не только уместны, но и объективно необходимы. Обусловлено это во многом тем, что механизмы, формы и принципы местного самоуправления в России всегда в гораздо большей степени, чем на Западе зависели от политической системы. Более того, в значительной степени вектор развития системы общественной самоорганизации граждан и пределы ее полномочий в России задавались не снизу, в результате естественного саморазвития, а сверху, со стороны государственной власти. Это уже само по себе предопределяет актуальность ретроспективных социально-политических исследований взаимозависимости двух этих сфер общественной жизни.

Таким образом:

Формирование основных отечественных концепций местного самоуправления осуществлялось в рамках идей, доктрин и теоретических построений западноевропейской науки. Вместе с тем, с самого начала эти конструкты видоизменялись и корректировались с учетом конкретно-исторических политических, социально-экономических и социокультурных условий. Этот опыт концептуального осмысления западного теоретического наследия может и должен быть востребован в современной России;

Каждая из рассмотренных отечественных теоретических интерпретаций несла в себе конструктивное рациональное зерно в отношении того или иного субстанционального признака местного самоуправления, но, придавая ему исключительное значение, тем самым ограничивала возможности воплощения в политической системе России в завершенном виде;

В результате взаимовлияния различных концептуальных подходов и реального развития земств в России определился общий вектор эволюции местного самоуправления как власти подзаконной, сочетающей государственные и общественные начала, обладающей определенной автономией в пределах установленной компетенции и в рамках самостоятельных организационных структур;

Опыт распределения полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления в России свидетельствует, что четкого разграничения между ними не может быть принципиально, что подтвердила последующая практика в этой области в самых различных странах и общемировая тенденция усиления государственной природы муниципальных институтов;

Концептуальное наследие отечественных мыслителей позволяет выделить главные критерии эффективного функционирования органов местного самоуправления: насколько соответствуют они национальной культуре и традициям, насколько позволяют реализовывать потребности и защищать интересы граждан без вмешательства государства, насколько создают условия для институционального оформления структур гражданского общества.

На основе анализа отечественного теоретического наследия в данной области, можно сформулировать общие принципы развития самоуправления, которые применимы и в современной России: принцип многообразия организационных форм местного самоуправления; принцип самостоятельности в решении местных дел; принцип рациональности использования местных материальных ресурсов.