Исторический опыт и современная организация правовой охраны конституции Украины

Необходимость охраны и защиты конституции была осознана практически одновременно с появлением первых современных конституций. В 1780 г. в Нью-Джерси по делу Holmes v. Walton закон штата впервые был провозглашен судом недействительным по мотивам его противоречия конституции штата. А в 1803 г. решением по делу Мэрбери Верховный Суд США впервые провозгласил недействительность общефедерального закона.

 В Европе проверка конституционности судами утвердилась в Швейцарии (конституции 1848 и 1874 гг.), а также в Дании и Норвегии на основании обычая, без внесения каких либо дополнений в конституции. Практически одновременно оформлялась и парламентская форма контроля за соответствием законов конституции. Впервые она предусматривалась Конституцией Франции 1795 г., возлагавшей данную обязанность на Сенат, вновь созданный согласно Конституции 1852 г.

После первой мировой войны на европейском континенте возникают специализированные органы правовой охраны конституции в виде конститу­ционных судов с исключительными полномочиями по проверке конституционности законодательных актов. Первый такой орган - Высший Конституционный суд Австрии, был создан в сентябре 1919 года, а институт конституционного судопроизводства был закреплен в Конституции 1920 года. Наиболее широкое распространение конституционные суды получили после окончания второй мировой войны.

В СССР специализированные органы правовой охраны конституции отсутствовали вплоть до 1990 г., что было связано, в первую очередь, с тем, что господствовавшая в социалистиче­ских странах государственно-правовая доктрина не признавала идею право­вого государства и его основополагающего принципа - разделения властей. В социалистической теории государства и права подчеркивалось единство и неделимость государственной власти, полновластие представительных ор­ганов, осуществляющих функции законодательства, исполнения законов и контроля над их исполнением. Функция правовой охраны конституции принадлежала в первую очередь высшим пред­ставительным органами государственной власти, которые могли осуществ­лять ее непосредственно либо с помощью создаваемых ими постоянно дей­ствующих органов общей компетенции.

Во всех Конституциях СССР предусматривалось, что контроль за соблюдением Конституции относится к ве­дению высших органов государственной власти и управления СССР (п. «г» ст.14 Конституции СССР 1936 года, п. 11 ст. 73 Конституции СССР 1977 года). Анализ конституционных норм дает основание полагать, что охрана Конституции, осуществляемая высшими органами государственной власти и управления СССР, включает две самостоятельные функции: контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечение соответствия Конституций союзных республик Конституции СССР.

Эти полномочия осуществлялись Верховным Советом СССР, который был правомочен решать вопросы, находящиеся в ведении Союза ССР и не отнесенные к ведению других высших органов государственной власти и управления (ст. 31 Конституции СССР 1936 г.), отнесенные к ведению Союза ССР (ч. 2 ст. 108 Конституции СССР 1977 г.). Характерной чертой механизма правовой охраны советских конституции является то, что широкими полномочиями в данной области наделялся также постоянно действующий орган высшего органа государственной власти, осуществляющий в период между сессиями Верховного Совета СССР его функции - Президиум Верховного Совета СССР. Так, по Конституции СССР 1936 г. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял толкование действующих законов СССР, а также наделялся, к примеру, правом отмены актов Совета Министров СССР в случае их несоответствия закону (п. “в” и “е” ст. 49 Конституции СССР 1936 г.). Конституция СССР 1977 года закрепила за Президиумом Верховного Совета СССР и функции конституционного контроля (п. 4 ст. 121).

Конституции УССР также возлагали основные функции по правовой охране Конституции на Верховный Совет УССР, осуществлявший контроль за соблюдением Конституции УССР и его Президиум, также обладавший в соответствии с п. 4 ст. 108 Конституции УССР 1978 г. полномочиями по осуществлению контроля за ее соблюдением.

Особенностью правовой охраны Конституции в первые годы после образования СССР является то, что ряд функций в данной области выполнял Верховный Суд СССР. В соответствии с Наказом Верховный Суд СССР давал заключения о законности с точки зрения Конституции постановлений ЦИК и СНК союзных республик, союзного правительства. Основные же полномочия в сфере правовой охраны Конституции принадлежали Президиуму Центрального Ис­полнительного Комитета (ЦИК) СССР.

В бывшем СССР в его «перестроечный период» с принятием 1декабря 1988 г. Закона СССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) СССР» начинается реформа в области правовой охраны Конституции. Учреждается четырехзвенная система высших органов власти, состоящая из Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховной Совета СССР и Председателя Верховного Совета СССР. Главенствующая роль в сфере правовой охраны Основного Закона на уровне Союза отводилась высшему органу государственной власти страны — Съезду народных депутатов СССР. В частности, он был вправе отменять акты, принятые Верховным Советом СССР. Рядом полномочий по охране Основного закона наделялся Верховный Совет СССР и его Президиум. Верховный Совет СССР имел право отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР, постановления и распоряжения Совета Министров СССР. Он отменял постановления и распоряжения Советов Министров союзных республик в случае их несоответствия Конституции и законам СССР. Этот орган давал толкование законов СССР. Президиум Верховного Совета СССР осуществлял контроль за соблюдением Конституции СССР и обеспечивал соответствие конституций и законов союзных республик Конституции и законам СССР. Предусматривался новый специализированный орган правовой охраны Основного Закона — Комитет конституционного надзора СССР.

В конце 1989 г II Съезд народных депутатов СССР принимает ряд законодательных актов, изменивших систему органов правовой охраны Конституции СССР. Речь идет, прежде всего, о Законе СССР «Об изменении и дополнении статьи 125 Конституции (Основного закона) СССР», касающейся организации и деятельности Комитета конституционного надзора СССР, и Законе СССР «О конституционном надзоре в СССР». Указанные акты закрепили за Комитетом конституционного надзора СССР наряду с надзорными и контрольные функции в сфере правовой охраны Конституции, усилив его роль в охране Основного Закона. Система органов конституционного контроля Союза ССР стала четырехзвенной — Съезд народных депутатов СССР, Верховный Совет СССР, Президиум Верховного Совета СССР, Комитет Конституционного надзора СССР.

Полномочия, которыми обладал Комитет конституционного надзора СССР (раздел III Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР») можно разделить на четыре группы. Первую группу составляли полномочия по рассмотрению вопросов о соответствии Конституции СССР проектов законов СССР, иных актов, внесенных на рассмотрение Съезда народных депутатов СССР, а также законов СССР и иных актов, принятых Съездом народных депутатов СССР, и конституций союзных республик. Вторую группу составляли полномочия Комитета по рассмотрению разногласий между Союзом ССР и республиками, между союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями по поводу конституционности актов, принятых их органами государственной власти и управления. Третья группа полномочий связана с правом Комитета конституционного надзора на законодательную инициативу.Четвертая группа полномочий вытекала из ст. 128 Конституции СССР - это права Комитета в процессе смещения Президента СССР с его должности в случае нарушения им Конституции и законов СССР.

Вплоть до прекращения в конце 1991 г. деятельности Комитета конституционного надзо­ра СССР возможность его полнокровного функционирования была блокирова­на постановлением Съезда народных депутатов СССР от 23 декабря 1989 года «О порядке введения в действие Закона СССР «О конституционном надзоре в СССР», п. 1 которого устанавливал, что положения Закона, «касающиеся над­зора за соответствием конституций и законов союзных республик Конституции СССР и законам СССР, вступают в силу одновременно с изменениями и до­полнениями раздела Конституции СССР о национально-государственном устройстве», который так и не был изменен. По этим вопросам функции конститу­ционного контроля фактически в соответствии с конституционными положе­ниями имел право осуществлять Президент СССР. Учреждение данного института в соответствии с Законом СССР «Об учреждении поста Президента и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» внесли существенные новшества в систему органов государственной власти и правовой охраны Конституции. По-новому определялось положение Верховного Совета СССР - он стал постоянно действующим законодательным и контрольным органом государственной власти СССР. Изменения были внесены в полномочия по конституционному контролю Верховного Совета СССР. Из текста Основного закона были устранены положения о его праве отменять указы и постановления Президиума Верховного Совета СССР, распоряжения Председателя Верховного Совета СССР. Президиум Верховного Совета СССР утратил все полномочия по осуществлению конституционного контроля. Полномочия Комитета конституционного надзора не претерпели существенных изменений. Президент Союза ССР наделялся рядом существенных полномочий в сфере правовой охраны Конституции СССР, в частности правом не подписывать законы СССР и не позднее чем в двухнедельный срок возвращать их со своими возражениями в Верховный Совет СССР для повторного обсуждения и голосования; если Верховный Совет СССР большинством в 2/3 голосов в каждой из палат подтвердит решение, принятое ранее, Президент подписывает закон (п. 8 ст. 127-3 Конституции СССР 1977 г. в редакции Закона СССР «Об учреждении поста Президента и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) СССР» от 14 марта 1990 г.) В результате в СССР впервые был введен институт отлагательного вето главы государства. Президент наделялся правом приостанавливать действие постановлений и распоряжений Совета Министров СССР.

Сложившаяся в процессе перестройки система правовой охраны Конституции СССР стала определенным шагом на пути формирования правового государства. Она была направлена в первую очередь на обеспечение верховенствующего положения парламента. Специализированный орган правовой охраны Конституции — Комитет конституционного надзора СССР — не имел в полной мере статуса внепарламентского органа. Кроме того, он был фактически исключен из контроля и надзора за соответствием актов союзных республик Конституции и законам СССР.

Украина отказалась от создания на республиканском уровне Комитета конституционного контроля и выбрала более прогрессивную форму правовой охраны Конституции – создание Конституционного Суда. В соответствии с Законом УССР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Украинской ССР» от 24 октября 1990 г. новая редакция ст. 112 Конституции, предусматривала, что Конституционный Суд УССР избирается Верховным Советом. Организация и порядок деятельности Конституционного Суда должны были определяться законом. Такой закон был принят 3 июня 1992 г. Конституционный Суд определялся как независимый орган в системе судебной власти, призванный обеспечивать соответствие законов, других нормативных актов Конституции, охранять конституционные права и свободы личности (ч. 1 ст. 1 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»). К компетенции Конституционного Суда относилось определение несоответствия Конституции действующих, а также принятых, но не введенных в действие законов и других актов Верховного Совета, указов и распоряжений Президента Украины, постановлений Президиума Верховного Совета, законов и других актов Верховного Совета Республики Крым и ее Президиума, постановлений и распоряжений Кабинета Министров Украины и Совета Министров Республики Крым, а также международных договоров и соглашений, поданных в Верховный Совет на ратификацию (п.п. 1, 2, 8 ст. 14 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»). Кроме того, в компетенцию Конституционного Суда входило рассмотрение вопроса о несоответствию Конституции и международным актам, признанным Украиной, любого закона или иного нормативно-правового акта, нарушающего конституционные права и свободы человека и дела о признании недействующими нормативных актов, принятых органами законодательной и исполнительной власти, определенными в Конституции Украины, с нарушением процедуры их принятия, предусмотренной Конституцией (п.п. 5, 4 ст. 14 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»). Также Конституционный Суд уполномочен был давать заключения о конституционности и законности указов Президента и постановлений Кабинета Министров при наложении на них вето Верховным Советом (п. 29 ст. 97 Конституции Украины 1978 г. в редакции Закона от 14 февраля 1992 г.).  

Кроме решения вопросов о конституционности Конституционный Суд также уполномочен был рассматривать иные вопросы, отнесенные Конституцией Украины и Законом Украины «О Конституционном Суде Украины» к его компетенции, имевшие важное значение для правовой охраны Конституции. Данные полномочия носили как арбитражный характер - споры о компетенции, споры между национально-территориальными и территориальными образованиями (п.п. 3, 6 ст. 14 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»), так и разрешение иных спорных вопросов, имеющих конституционное значение - оценка соответствия Конституции Украины и законам Украины действий должностных лиц, в том числе и Президента, о конституционности деятельности политических партий, международных и всеукраинских общественных организаций, законности назначения выборов и референдумов (п.п. 3, 7, 9 ст. 14 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»). Предусматривалось, что организация и порядок деятельности Конституционного Суда должны определяться законом о конституционном судоустройстве (ст. 3 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»).

      Решения Конституционного Суда подлежали безусловному исполнению всеми государственными органами, органами местного и регионального самоуправления, учреждениями, организациями, предприятиями, их должностными лицами, объединениями граждан и гражданами. Акты, признанные несоответствующими Конституции Украины и законам Украины или ратифицированным международным договорам Украины признавались недействующими с момента их введения в действие (п.п. 1, 2 ст. 22 Закона Украины «О Конституционном Суде Украины»). Однако в силу ряда причин Конституционный Суд так и не был сформирован. Основные функции по правовой охране Основного Закона осуществлялись Президентом Украины и Верховным Советом Украины.

По мере суверенизации Украины Верховный Совет УССР, основываясь на Декларации о государственном суверенитете Украины, приобретает всю полноту власти на территории Украины. Расширяются и его полномочия в сфере правовой охраны Конституции. Законом УССР «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР» от 19 июня 1991г., внесшим изменения и дополнения в главу 12 «Верховный Совет Украинской ССР» Конституции УССР 1978 г., парламент, помимо права отмены актов Президиума Верховного Совета, Председателя Верховного Совета, Кабинета Министров Украинской ССР, Правительства Крымской АССР, наделялся также правом приостановления действия актов Кабинета Министров СССР и подведомственных ему органов на территории Украинской ССР в случае их несоответствия Конституции Украинской ССР и законам Украинской ССР с одновременной постановкой вопроса перед Кабинетом Министров СССР или Верховным Советом СССР об отмене таких актов.

 В связи с принятием 5 июля 1991 г. Закона УССР «Об учреждении поста Президента Украинской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украинской ССР» значительная роль в механизме правовой охраны Конституции отводиться Президенту Украинской ССР – высшему должностному лицу Украинского государства и главе исполнительной власти, являющемуся гарантом соблюдения Конституции Украинской ССР. Президент наделялся правом отмены актов Кабинета Министров Украинской ССР, Правительства Крымской АССР, актов министерств Украинской ССР, других подведомственных ему органов, исполнительных комитетов местных Советов народных депутатов, а также прекращал действие решений органов исполнительной власти Союза ССР, если они противоречат Конституции Украинской ССР и законам Украинской ССР. Наделялся Президент и правом отлагательного вето относительно законов, принятых Верховным Советом. В случае нарушения Президентом Конституции и законов Украинской ССР он мог, по заключению Конституционного Суда, быть смещен с поста Верховным Советом Украинской ССР. Решение по данному вопросу принималось большинством не менее чем две трети от общей численности народных депутатов.

В связи обретением Украиной независимости, необходимостью претворения в жизнь принципа разделения властей и устранения возникших коллизий Верховный Совет 14 февраля 1992 г. принимает Законом Украины «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Украины», которым существенно изменялись полномочия и статус высших органов государственной власти Украины. Президент Украины являлся главой государства и главой исполнительной власти. Теперь Президент отменял лишь акты Кабинета Министров Украины, акты министерств и других центральных органов государственной исполнительной власти в случае их несоответствия Конституции и законам Украины, указам Президента. К полномочиям Президента относилось вхождение с представлением в Верховный Совет о досрочном прекращении полномочий отдельных местных Советов народных депутатов, в случае нарушения ними Конституции и законов Украины. Верховный Совет также наделялся правом вето на указы Президента Украины и постановления Кабинета Министров Украины в случае их противоречия Конституции и законам Украины и обращения в Конституционный Суд за дачей заключения о конституционности и законности указанных актов. Парламентом осуществлялся контроль за обеспечением конституционных прав, свобод, обязанностей граждан Украины.

Сложившийся механизм правовой охраны Конституции, основными звеньями которого являлись Президент и Верховный Совет был, в общем, сохранен и в связи с заключением 8 июня 1995 г. Конституционного договора между Верховным Советом Украины и Президентом Украины об основных способах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления в Украине на период до принятия новой Конституции Украины, хотя отдельные полномочия в данной сфере и претерпели изменения. Президиум Верховного Совета утрачивал полномочия по контролю за исполнением Конституции, осуществляемый теперь непосредственно Верховным Советом (п. 2 ч. 1 ст. 17 Конституционного договора).

С принятием 28 июня 1996 г. ныне действующей Конституции Украины правовая охрана Основного Закона приобретает свою современную правовую обеспеченность.

Организация охраны конституции состоит в том, чтобы создать действенные гарантии конституционной законности. Последние в целом определяются названными функциями конституции, о чем наглядно свидетельствует приводимая схема.

Охрана конституции не происходит сама собой. Она требует серьезной организационной работы как по формированию определенного мировоззрения, общекультурного, политического, правового сознания, так и по созданию реальных норм, институтов, материальных ресурсов, которые обеспечивают всестороннее действие Основного закона.

 Субъектами охраны конституции, понимаемой в таком широком смысле, являются все те организации, органы, учреждения и лица, которые разделяют конституционные положения и хотят, чтобы они нашли свое воплощение в жизни. Подача жалобы гражданином на неконституционное действие должностного лица — один из примеров охраны конституции, использования, в частности, такого инструмента, как институт жалоб. Организация преподавателями юридического учебного заведения лектория по действующей конституции — другой пример. Выделение средств на проведение парламентских выборов — третий.

        Правовая охрана конституции и ее организация связаны с созданием и обеспечением реального действия правовых гарантий конституционной законности. Все они могут быть представлены следующей схемой:

Сущность и организация охраны конституции

Парламентский контроль

Контроль управленческих органов

Судебный контроль

Общественный контроль

Специализированный конституционный контроль (или надзор)

Специализированный ведомственный контроль (или надзор)

Прокурорский надзор

Обязанности по организации правовых мер охраны конституции лежат на компетентных государственных органах. При этом дело не ограничивается собственно конституцией. Так, например, проведение работ по совершенствованию законодательства включает в себя не только подготовку поправок к конституции и новых конституционных норм. Сюда входит также разработка и совершенствование всех норм права, которые развивают нормы конституции, создают условия реального воплощения конституционных положений в жизни. Точно также любые меры защиты прав и свобод граждан в конечном счете обеспечивают юридическую защиту конституции. И меры ответственности, применяемые к правонарушителям, в итоге упрочивают конституционный правопорядок. Все виды надзора и контроля за выполнением основанных на конституции законов служат по большому счету целям охраны конституции.

     Правовая охрана конституции может быть представлена и в строго специальном (узком) смысле — как совокупность контрольно-надзорных полномочий имер со стороны государственных органов, обладающих правом проверки содержания нормативных актов и действий адресатов права на предмет их соответствия Основному закону. В этом аспекте различают предварительную и последующую охрану конституции в зависимости от того, подвергаются контролю (надзору) проекты нормативных актов или уже принятые акты (совершенные действия)'.

 Охрана может быть материальной, когда проводится содержательная проверка актов (действии), и формальной, когда проверке подвергается только соблюдение процедуры (порядка) принятия актов (совершения действия).

    Различают правовую охрану в виде конкретного и абстрактного контроля. Конкретный — имеет место в связи с конкретными случаями применения нормативного акта или в связи с конкретной деятельностью должностных лиц и органов государства". Абстрактный — осуществляется по разным основаниям, но вне конкретного повода.

      С точки зрения обязательности правовую охрану конституции можно подразделить на обязательную и факультативную. Первая предполагает возложение на определенных субъектов обязанности при определенных обстоятельствах предпринимать соответствующие действия по охране конституции. Вторая — основывается на собственной инициативе субъекта выступить в защиту конституции.

Организация охраны конституции осуществляется в разных формах:

1. В форме использования властных прерогатив президентом, как гарантом конституции.

2. В форме использования компетентными субъектами права законодательной инициативы.

3. Путем установления особого порядка (усложненного) пересмотра и внесения предложений о поправках в текст действующей конституции.

4. В форме прямого конституционного надзора, когда компетентный государственный орган выявляет неконституционность акта, но сам не отменяет его. косвенный конституционный надзор, когда правомочные органы (суды общей юрисдикции) вправе временно не применять законы (если по их мнению они не соответствуют конституции) и обращаться за подтверждением их конституционности в Конституционный Суд.

6. В форме предварительного и последующего конституционного контроля, когда компетентные государственные органы не только выявляют несоответствие актов конституции (не вступивших или уже вступивших в юридическую силу), но и отменяют то, что не соответствует Основному закону.

   В научной литературе дискутируется вопрос об отнесении к формам конституционного контроля референдума. По-видимому было бы правильно усматривать в референдуме своего рода форму охраны конституции, но только тогда, когда в рамках этого института решаются организационные и правовые вопросы обеспечения действия конституционных норм.