Реформирование государственного аппарата Петром I. Государственный строй российской империи в XVIII веке

У Петра I поначалу отсутствовала четкая программа реформ в сфере государственного правления. Появление нового государственного учреждения или изменение административно-территориального управления страной диктовалось ведением войн, которое требовало значительных финансовых ресурсов и мобилизации населения. Унаследованная Петром I система власти не позволяла собрать достаточно средств на реорганизацию и увеличение армии, постройку флота, строительство крепостей и Санкт-Петербурга.

С первых лет правления Петра прослеживалась тенденция снижения роли малоэффективной Боярской думы в управлении государством. В 1699 году при царе была организована Ближня канцелярия, или Консилиум (Совет) министров, состоявший из 8 доверенных лиц, управлявших отдельными приказами. Это был прообраз будущего Правительствующего Сената, сформированного 22 февраля 1711 года. Последние упоминания о Боярской думе относятся к 1704 г. В Консилии был установлен определённый режим работы: каждый министр имел особые полномочия, появляются отчетность и протоколы заседаний. В 1711 г. вместо Боярской думы и подменявшей её Консилии был учрежден Сенат. Пётр так сформулировал основную задачу Сената: «Смотреть во всем государстве расходов, и ненужные, а особливо напрасные, отставить. Денег, как возможно, сбирать, понеже деньги суть артериею войны.»

Созданный Петром для текущего управления государством на время отсутствия царя (в то время царь отправлялся в Прутский поход), Сенат, в составе 9 человек (президентов коллегий), постепенно превратился из временного в постоянно действующее высшее правительственное учреждение, что было закреплено Указом 1722 года. Он контролировал правосудие, ведал торговлей, сборами и расходами государства, наблюдал за исправностью отбывания дворянами воинской повинности, ему были переданы функции Разрядного и Посольского приказов.

Решения в Сенате принимались коллегиально, на общем собрании и подкреплялись подписями всех членов высшего государственного органа. Если один из 9 сенаторов откажется подписать решение, то решение считалось недействительным. Таким образом Пётр I делегировал часть своих полномочий Сенату, но в то же время возложил на его членов персональную ответственность.

Одновременно с Сенатом появилась должность фискалов. Обязанность обер-фискала при Сенате и фискалов в провинциях состояла в негласном надзоре за деятельностью учреждений: выявляли случаи нарушения указов и злоупотреблений и доносили Сенату и царю. С 1715 года за работой Сената следил генерал-ревизор, с 1718 переименованный в обер-секретаря. С 1722 года контроль над Сенатом осуществляют генерал-прокурор и обер-прокурор, которым подчинялись прокуроры всех других учреждений. Никакое решение Сената не имело силы без согласия и подписи генерал-прокурора. Генерал-прокурор и его заместитель обер-прокурор подчинялись напрямую государю.

Сенат как правительство мог принимать решения, но для их исполнения требовался административный аппарат. В 1717—1721 годах была проведена реформа исполнительных органов управления, в результате которой параллельно системе приказовс их расплывчатыми функциями были созданы по шведскому образцу 12 коллегий — предшественники будущих министерств. В отличие от приказов функции и сферы деятельности каждой коллегии были строго разграничены, а отношения в самой коллегии строились на принципе коллегиальности решений. Были введены:

· Коллегия чужестранных (иностранных) дел.

· Военная коллегия — комплектование, вооружение, снаряжение и обучение сухопутной армии.

· Адмиралтейств-коллегия — военно-морские дела, флот.

· Вотчинная коллегия — заменила Поместный приказ.

· Камер-коллегия— сбор доходов государства.

· Штатс-контор-коллегия — ведала расходами государства,

· Ревизион-коллегия — контроль сбора и расходования казённых средств.

· Коммерц-коллегия — вопросы судоходства, таможни и внешней торговли.

· Берг-коллегия — горно-металлургическое дело.

· Мануфактур-коллегия — лёгкая промышленность.

· Юстиц-коллегия — ведала вопросами гражданского судопроизводства (при ней действовала Крепостная контора: регистрировала различные акты — купчие, о продаже вотчин, духовные завещания, долговые обязательства).

· Духовная коллегия — управляла церковными делами (позже Святейший Правительствующий синод).

В 1721 году была образована Вотчинная коллегия — ведала дворянским землевладением (рассматривались земельные тяжбы, сделки на куплю-продажу земли и крестьян, сыск беглых).

В 1721 году учреждена Духовная коллегия или Синод — рассматривались дела церкви.

С 28 февраля 1720 года Генеральный регламент ввёл единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате. Согласно регламенту коллегия состояла из президента, 4-5 советников и 4 асессоров.

Кроме того действовали Преображенский приказ и Тайный приказ (политический сыск), Соляная контора, Медный департамент, Межевая канцелярия.

«Первейшими» коллегиями называли Военную, Адмиралтейскую и Иностранных дел.

На правах коллегий находились два учреждения: Синод и Главный магистрат.

Коллегии подчинялись Сенату, а им — губернская, провинциальная и уездная администрация.

Результаты реформы управления Петра I неоднозначно рассматриваются историками.

Общая характеристика государственного строя России в XVIII веке.

С 1861 года Россия впервые представила тот тип бюрократического «полицейского государства», который господствовал в доконституционной Европе XVIII века.
Но так как европейская эволюция этого абсолютистского типа уже у всех была перед глазами, то естественно являлось убеждение, что это и у нас только переходный период к «конституции».
Толки об «увенчании» реформ сводились у нас исключительно к требованиям парламентарным. «Увенчанием» казалось только ограничение царской власти народным представительством. Эти требования, естественно, отвергались свыше. Но помимо их никто, кроме славянофилов, не видел способов связи Верховной власти с нацией, и пустота между ними оставалась незаполненной. Что же творило государство новейшего периода?
Славянофильские идеи указывали на необходимость местного самоуправления. Это совершенно основательное требование, значащееся и в «западнических» теориях, было принято в известной степени в соображение, но совершенно неудачно, ибо действительного самоуправления невозможно установить, не ограничив власти бюрократии, а этого бюрократия не допускала . Западнические требования указывали с особенной настойчивостью на права личности, а общее историческое направление империи указывало распространение народного просвещения. В различном осуществлении этих задач и пошло особенно усердно творчество новейшего периода, но создателем всего явилась бюрократия. Она работала за русскую нацию.
Естественно, что при этом задача организации самоуправления не только не была достигнута, но, в общем заглушена. Все же остальное и не могло быть достигнуто бюрократическим путем, ибо возможность личных прав и просвещения теснейше связана с социальной самостоятельностью народа.
Права личности в анархически расстроенном обществе есть мечта. Личность вне общества может, получая права, становиться только революционной силой. Просвещение вне связи с воздействием общества есть также химера. Между тем творчество нового периода допускало только некоторую свободу личности, ее самостоятельность, но о самостоятельности общественных слоев даже и не помышляло .
В действительности свободной личности без самостоятельного общества не может быть, и такая свобода даже не удовлетворяет личности. Новый же период этого совершенно не сознавал. Он допускал, например, личную свободы веры, но ни в каком случае не свободу церкви, тогда как для верующего человека свобода его церкви важнее всякой личной свободы. Новый период допускал содействие общественных сил в виде, например, «печатного слова». Но это нередко лишь отрезало власть от народа, потому что печатное слово выражает мнение вовсе не народа, а лишь того слоя, который имеет материальные средства и умение пользоваться расширенной свободой печати.
Судить о мнениях народа по голосу печати – это значит сделать интеллигенцию представительницей всего народа и отдать мысль правительства во власть стремлений интеллигенции. На той же почве возникло огромное влияние разных заезжих иностранцев, обзаведшихся журналами, или евреев, или, наконец, просто спекулянтов, ни с какими слоями народа ничего общего не имеющих...
Вместо того, чтобы прямо и непосредственно слышать мнение общества и народа, мы прибегали к фонографу печати, который заряжался пьесами ни чуть не по выбору народа. Известно огромное участие и самой бюрократии в этом якобы «отзвуке общественного мнения».
Таким образом, во всем прямая связь государства с народом отстранялась, и государственное строение с 1861 года в общем характеризовалось тем, что из года в год, почти без моментов передышки бюрократия развивала все большую централизацию и вмешательство чиновничьей власти решительно во все, чем только живет нация. Область ведения управительных учреждений беспрерывно расширяется. Контроль частных граждан и общественных учреждений за действием бюрократических учреждений постоянно суживается. Контроль бюрократии за каждым малейшим действием личности и общественных слоев непрерывно растет.
Эта беспрерывно и бесконечно возрастающая административно бюрократическая опека, превзошедшая все примеры, бывшие дотоле, приводит общественные силы к расслаблению. Они почти отрицаются, если не в теории, то на факте. Все за всех должен делать чиновник и подлежащая власть. Таким путем правительственные учреждения разрастаются более и более. Силы национальные не только не развивают и не укрепляют своей организованности, но постоянно расслабляются бесконечной опекой, указкой, воспрещением и приказом.
Нация приучается все меньше делать что-либо собственными силами и удовлетворения всякой своей потребности ждет от «начальства». Это истинное политическое развращение взрослых людей, превращаемых в детей, сопровождается отсутствием возможности их контроля за действиями опекателей – чиновников, порождая в общественном мнении вместо разумного обсуждения действий администрации царство сплетни, в которой уже и разумному человеку невозможно отличить фантастических или злостных выдумок от действительных злоупотреблений.
Само собой, что так воспитываемая нация не может не терять постепенно политического смысла и должна превращаться все более в «толпу». В толпе же непременно возобладают демократические понятия о верховенстве.
Не только более высокий этический принцип заглушается у политически приниженного народа, но даже аристократическое доверие к силе лучших исчезает, ибо их уже не видно: толпа сера и однообразна, в ней нет ни худших, ни лучших, есть только численность - большинство и меньшинство.
Вот какие чувства и настроения воспитываются бюрократией и ее централизацией. Ее действо было вполне солидарно с тенденциями революционной интеллигенции.