Понятие аграрного права как отрасли права и ее место в системе права Российской Федерации

Аграрное право.

 Учебник

Боголюбов С.А., Бринчук М.М., Ведышева Н.О.

Под редакцией М. И. Палладиной, Н. Г. Жаворонковой

Издательство: Проспект, 2011 г.

Твердый переплет, 432 стр.

Учебник подготовлен коллективом кафедры аграрного и экологического права в соответствии с программой, утвержденной ученым советом. Московской государственной юридической академии им. О.Е.Кутафина. В состав авторского коллектива входят также специалисты по аграрному праву Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, Института государства и права РАН. Книга написана на основе исследования действующего законодательства РФ и субъектов РФ, судебной практики судов обшей юрисдикции, арбитражных судов, Конституционного Суда РФ, литературы по теории государства и права, конституционному, гражданскому, административному, аграрному, финансовому, экологическому и земельному праву.

Для студентов, аспирантов и преподавателей юридических учебных заведений, а также для практических работников суда, прокуратуры, нотариата, адвокатуры, органов государственного управления, руководителей предприятий и организаций.

Общая часть

Глава I

Аграрное право как

Самостоятельная отрасль в системе

Права Российской Федерации

Понятие аграрного права как отрасли права и ее место в системе права Российской Федерации

В научной и учебной правовой литературе в обобщенном виде аграрное право в качестве юридического понятия сформулирова­но как «комплексная специализированная отрасль права, которая представляет собой связанную внутренним единством систему взаимосвязанных правовых норм, регулирующих аграрные (земель­ные, имущественные, трудовые, организационно-управленческие) общественные отношения в сфере сельскохозяйственной производ­ственной и связанной с ней иной деятельности». Это определение вытекает из достаточно аргументированного понятия аграрного права как отрасли права.

Существуют еще имеющие давнюю историю проблемы относи­тельно определения юридической природы аграрного права и его места в системе советского (ныне российского) права.

Первая проблема состоит в признании или непризнании аграр­ного права как самостоятельной отрасли права. Дискуссия, разго­ревшаяся по этому вопросу в 1970-х годах и продолжавшаяся в те­чение всего дореформенного периода, выявила три подхода к реше­нию проблемы:

1) состоявшейся самостоятельной отраслью права в системе со­ветского права считается сельскохозяйственное право;

2) аграрное право признается как наука и как учебная дисци­плина в силу их объективной необходимости, но не признается в качестве отрасли права в силу отсутствия однородного предмета, метода регулирования и кодификационного акта;

3) аграрное право является подотраслью хозяйственного (пред­принимательского) права.

С третьей позицией можно согласиться лишь в том, что основ­ная часть сельскохозяйственной деятельности как объекта аграр­ных отношений действительно несет характер предприниматель­ства, однако значительная ее доля не является таковой — это ве­дение личного подсобного хозяйства, коллективного садоводства и огородничества, т. е. той сферы, где задействованы десятки мил­лионов граждан, осуществляющих сельскохозяйственное произ­водство для удовлетворения своих личных потребностей.

Также аграрному праву присуща такая специфическая сфера регулирования, как не являющиеся непосредственно аграрными отношениями, но тесно связанные с ними общественные отноше­ния в сфере социального развития села.

Позиция полного отрицания аграрного права в качестве само­стоятельной отрасли в общей системе права несостоятельна, по­скольку не дает ответа на вопрос: к какой отрасли принадлежат (что обслуживают?) нормативные правовые акты как источники права, в своей совокупности составляющие самостоятельную отрасль за­конодательства — аграрное законодательство, объектом правового воздействия и сферой действия которого является то же, что и для аграрного права, — сельскохозяйственная деятельность, сельское хозяйство как отрасль экономики.

В настоящее время дискуссия по данной проблеме не ведется, однако в учебной литературе непризнание аграрного права отрас­лью права сохраняется.

Вторая проблема вытекает из комплексного характера аграрно­го права, которым обусловлено место этой отрасли в системе права как вторичного образования, согласно теоретической конструкции комплексных отраслей права, разработанной известным ученым С. С. Алексеевым. В ряде своих публикаций автор начиная с 1975 г. неоднократно обосновывал концепцию о подразделении всех от­раслей права на:

профилирующие, базовые отрасли: конституционное право (самое базовое для всей системы), гражданское, административ­ное, уголовное (материальные отрасли) и соответствующие им гражданское процессуальное, административно-процессуальное и уголовно-процессуальное (процессуальные отрасли) право;

специальные отрасли, где правовые режимы модифицирова­ны, приспособлены к особым сферам жизни общества: трудовое, земельное, финансовое право, право социального обеспечения, се­мейное, уголовно-исполнительное право;

комплексные отрасли, для которых характерно соединение раз­нородных институтов профилирующих и специальных отраслей: торговое право, право прокурорского надзора, морское право.

В более ранних работах С. С. Алексеев систему права подразде­лял на две структуры: традиционную и комплексную, которую он называл вторичной. Исходя из этого в научной и учебной литера­туре аграрное право «относится к вторичным комплексным право­вым формированиям», которые по своей сущности не могут при­знаваться самостоятельными, поскольку в аграрном праве предмет регулирования составляют не единые однородные общественные отношения, как это имеет место в традиционных, самостоятельных отраслях права, а органический комплекс, хотя и тесно связанных между собой, но по своей социально-экономической и правовой сущности достаточно разнородных общественных отношений.

С таким подходом к определению юридической природы аграр­ного права и его места в системе (структуре) права вряд ли можно согласиться.

Во-первых, в общей теории права существует точка зрения, полностью отрицающая возможность существования комплексных отраслей права.

Во-вторых, комплексность как юридически значимая характе­ристика отдельных отраслей права со сложным предметом регули­рования в современной и неуклонно развивающейся системе права теряет смысл, поскольку одновременно происходит дифференциа­ция и интеграция правового регулирования отдельных сфер обще­ственной жизни, а главное, признак «комплексность» становится все более присущим и традиционным (профилирующим) отраслям (гражданское право, административное право), и специализиро­ванным (трудовое право).

В-третьих, автор приведенной трехчленной классификации отраслей права существенно скорректировал свою концепцию, от­мечая, что в «настоящее время формируются своеобразные сферы комплексного характера, юридически опосредующие новые «слои со­циальности» (экологическое право, информационное право, пред­принимательское право), и, более того, нарастает тенденция их пере­растания в основные отрасли»¹. Для аграрного права отмеченное явление — уже реальный факт, тем более что его предшественник — колхозное право — был признан основной отраслью права, несмотря на комплексный характер предмета. Итак, аграрное право — само­стоятельная однопорядковая, основная, специализированная от­расль права.

Само понятие «вторичность» (нормы права, отрасли права) растяжимо. Если говорить о нормах, содержащихся в аграрных законах и иных нормативных правовых актах, но по предмету ре­гулирования являющихся смежными с традиционными и иными отраслями права (правовые нормы, специфично регулирующие от­ношения в сельскохозяйственных организациях), то для аграрного права они по своей генеалогии первичны, а для первых названных отраслей — вторичны (они называются, например, нормы трудо­вого права, содержащиеся в иных нормативных правовых актах). Иное дело, когда отдельные нормы или целые правовые институты являются по своему предназначению и роли источниками прежде всего аграрного права, но содержатся в отраслях законодательства, относящихся к иным отраслям права. Такие нормы или их сово­купности, безусловно, для аграрного права вторичны, для первоис­точников и соответствующим им отраслям права — первичны. При­мерами тому служат нормы об особенностях несостоятельности (банкротства) сельскохозяйственных коммерческих организаций и крестьянских (фермерских) хозяйств, помещенные в предприни­мательском Федеральном законе от 26 октября 2002 г. № 127-ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (в ред. от 3 декабря 2008 г.) или в гл. 26¹ «Система налогообложения для сельскохозяйственных производителей (единый сельскохозяйственный налог)»² НК РФ.

В том, что аграрное право может быть признано абсолютно само­стоятельной отраслью права, во всяком случае, представлять само­стоятельную специальную сферу правового регулирования, можно убедиться даже на примере США с их совершенно иной правовой системой, с господством судебного прецедента.

Особенности аграрного права в США состоят в следующем. За­коны, регулирующие сельское хозяйство, обычно относятся к одной из трех категорий: 1) общее право, которое относится к вопросам как сельского хозяйства, так и к другим; 2) специальное право, которое развивается в ответ на специальные потребности сельскохозяй­ственного производителя и является особым по отношению к об­щим правовым правилам; 3) специальное право, включающее си­стему подзаконных актов по сельскому хозяйству исполнительных органов государственной власти. При этом основными в аграрном праве являются вторая и третья категории. Что же касается первой категории источников права, то в сельском хозяйстве преимуще­ственно используется метод исключения из общих правил. Напри­мер, на работодателей-фермеров не распространяется федеральное трудовое законодательство, и во многих штатах фермеры не вклю­чены в общие положения об оплате труда. Единый торговый ко­декс (ЕТК) имеет особые положения для «фермерских товаров». Различные положения Кодекса не распространяются на живот­новодческую продукцию, особые положения касаются торговли фермерами. В Кодекс о банкротстве включена глава о несостоя­тельности фермеров. Закон Капера-Вольстеда, именуемый Зако­ном о кооперации, исключает сельскохозяйственные кооперативы из-под действия основных ограничений антимонопольного зако­нодательства, если такие кооперативы состоят из фермеров, т. е. лиц, занимающихся посадкой деревьев и выпасом скота, а также занятых в сельскохозяйственном производстве.

Конституция США предоставляет возможность широкого ре­гулирования сельского хозяйства на федеральном уровне, обеспе­чивая его верховенство. Например, федеральное законодательство распространяется не только на междуштатную торговлю, но и на внутриштатную деятельность, если последняя оказывает воздей­ствие на международную торговлю. Причем многие федеральные законы в области сельского хозяйства были приняты в период деп­рессии 1930-х годов: в частности, Закон о соглашениях в области маркетинга сельскохозяйственной продукции, Закон о зернохра­нилищах, Программа министерства сельского хозяйства в области государственного контроля и контроля качества. Несколько законов относятся к более раннему периоду. Так, Закон об упаковках и складах, регулирующий животноводство, был принят в 1921 г., а упомянутые закон Капера-Вольстеда, закон о фьючерсах по зерну, регулирующий торговлю сельскохозяйственными фьючерсами, — в 1922 г. Закон о реформировании сельского хозяйства 1936 г. — последователь Закона о реформировании сельского хозяйства 1933 г. — создал основу для современной федеральной политики в области контроля за производством, поддержки цен и доходов. Закон о сельском хозяйстве 1949 г. также является важным источ­ником современного права. Многие новые правовые положения были приняты в качестве поправок к Закону 1949 г. Закон о про­довольственной безопасности 1985 г. определил новые ориенти­ры для многих традиционных программ министерства сельского хозяйства США. Начиная с 1939-х годов в США периодически принимаются законы, регламентирующие объемы производства и сбыта продукции основных сельскохозяйственных культур, либо стимулирующего, либо сдерживающего фактора.

Сельскохозяйственное производство регулируется как фе­деральным, так и штатным законодательством. Штаты отвечают за охрану здоровья и безопасность граждан. Регулирование сель­ского хозяйства в них осуществляется путем лицензирования про­изводства и маркетинга. В некоторых областях существует парал­лельно федеральное и штатное регулирование, при этом прерогати­ва принадлежит федеральному закону.

Роль государства в сельском хозяйстве в значительной сте­пени предназначена для защиты сельскохозяйственных произво­дителей путем: поддержки ценообразования; доходов; субсиди­рования через государственные программы страхования урожая, охраны почв, финансирования и кредитования фермеров; ирри­гации, борьбы с наводнением и регулирования товарообмена. На защиту потребителей нацелены такие программы, как стан­дарты, инспекция, ветеринария и фитосанитария, научные иссле­дования, продовольственная безопасность, стандарты качества, поддержка цен, квоты поставки на рынок. И это все расценивает­ся в США как сельскохозяйственное право, которое в части ведом­ственного регулирования относится к специальной сфере права, наиболее важной чертой которого является административный характер. Причем соответствующие правила устанавливаются административными агентствами министерства сельского хозяй­ства США и других федеральных ведомств, а не законодательст­вом или судами.

Одним словом, сельское хозяйство США — единственная от­расль страны, регулируемая федеральным министерством в целях защиты специальных потребностей отрасли отдельно от общей эко­номической политики правительства.

Система аграрного права

Аграрное право как и любая другая отрасль права представля­ет собой систему взаимосвязанных правовых институтов (субин­ститутов), совокупность правовых норм которых предназначена для правового регулирования относительно однородных отноше­ний (групп отношений), обладающих своей спецификой. В лите­ратуре в числе основополагающих институтов аграрного права, кроме реально действующих (обеспеченных совокупностью соот­ветствующих норм и нормативных правовых актов), выделяются и не существующие институты (не присущие этой отрасли права либо дублирующие другие институты), такие как:

- организационно-правовые формы управления делами в сель­скохозяйственных коммерческих организациях и иных сель­скохозяйственных товаропроизводителей;

- договорные отношения с участием сельскохозяйственных товаропроизводителей;

- правовой режим имущества сельскохозяйственных коммер­ческих организаций и других сельскохозяйственных това­ропроизводителей;

- защита прав и юридическая ответственность за нарушение аграрного законодательства¹.

Что касается системы аграрного права как отрасли права, то в число ее подразделений прежде всего входят такие общие инсти­туты, как

1) правовые основы продолжающихся земельной и аграрной реформ;

2) организационно-правовые формы сельскохозяйственной деятельности с подинститутами по отдельным их разновидностям: хозяйственные общества и товарищества; унитарные государствен­ные и муниципальные предприятия; крестьянские (фермерские) хозяйства; садоводческие и огороднические объединения; личные

подсобные хозяйства. Более того, значительная совокупность норм и специфика регулирования соответствующих отношений, закре­пленных в специальном Федеральном законе от 8 декабря 1995 г. № 193-ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» (в ред. от 3 де­кабря 2008 г.)¹, с учетом преобладания кооперативов как субъектов сельскохозяйственной деятельности позволяет выделить данную сферу правового регулирования в качестве самостоятельной подо­трасли аграрного права;

3) правовые основы государственного регулирования сельско­хозяйственной деятельности с подинститутами:

— организационно-правовая система государственного управ­ления сельскохозяйственной деятельности;

— правовые основы государственной поддержки сельскохо­зяйственных товаропроизводителей;

— правовые основы государственного регулирования рынков сельскохозяйственной продукции;

4) правовые экологические требования к сельскохозяйствен­ной деятельности с подинститутами по видам природных ресурсов и объектов окружающей среды;

5) особенности правового регулирования трудовых отношений в сельскохозяйственных организациях с подинститутами:

— тарифные системы;

— системы оплаты труда;

— режим труда и отдыха;

— охрана труда;

6) правовое регулирование селекционной деятельности, семе­новодства и племенного животноводства с соответствующими подинститутами;

7) правовое регулирование предотвращения возникновения, распространения и ликвидации опасных вредителей и болезней рас­тений и животных, а также заболеваний граждан с подинститутами:

— ветеринария;

— карантин;

— безопасное обращение с ядохимикатами.

Названные институты аграрного права как отрасли права явля­ются основой содержания аграрного права как учебной дисциплины.

Однако учебный курс по аграрному праву, как и наука аграрного права, не могут ограничиваться целью только содержательного (об­зорного) или логически-аналитического изучения аграрного права как отрасли права (соответствующего законодательства и иного нормативного правового арсенала). В их задачу входит системное изучение основных теоретических (общеправовых и специальных) положений (постулатов), принципов и других факторов, опреде­ляющих вкупе фундаментальную основу как учебного курса, так и науки. Поэтому важнейшими их составными частями является раскрытие особенностей аграрного права как отрасли российского права и ее источников.

И, наконец, в качестве факультативной для аграрного права как учебного курса и обязательной для аграрного права как отрасли аграрно-правовой науки в настоящем издании учебника предлага­ются две главы: «Особенности осуществления земельной и аграр­ной реформ в странах Центральной и Восточной Европы» и «Регу­лирование аграрных отношений в зарубежных странах».