Понятие и система права социального обеспечения

В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

В науке отмечено, что "в праве социального обеспечения единство находит свое выражение прежде всего в единстве предмета, метода, функций, принципов, поскольку в каждом институте отрасли есть нормы, устанавливающие общие правила обеспечения и единые меры защиты прав субъектов правоотношений"[1]. Таким образом, многие правовые нормы, предусматривающие единство правового регулирования отношений по социальному обеспечению граждан, входят в состав общей части права социального обеспечения. Особое значение в этом смысле имеют так называемые исходные правовые нормы[2].

С.В. Бошно отмечает, что "отличительным признаком исходных правовых норм является их общий характер, высокая степень абстрагирования" и относит к их числу нормы-начала, нормы-принципы, определительно-установочные нормы и нормы-дефиниции[3].

Наиболее распространенными среди исходных норм являются нормы-дефиниции. В последние годы большинство законодательных актов, регулирующих отношения по социальному обеспечению граждан, включают в себя раздел, основным используемым в них понятиям, что значительно облегчает правоприменительную деятельность и упорядочивает нормотворчество. Соответствующие положения есть в Федеральном законе от 28 декабря 2013 года N 442-ФЗ "Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации" (статья 3)[4] и Федеральном законе от 28 декабря 2013 года N 400-ФЗ "О страховых пенсиях" (статья 3)[5], а также в Федеральном законе от 21 ноября 2011 года N 323-ФЗ "Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации" (статья 2)[6]. Полным и развернутым является понятийный аппарат законодательства об обязательном социальном страховании, о чем свидетельствует анализ Федерального закона от 24 июля 1998 года N 125-ФЗ "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний" (статья 3), Федерального закона от 15 декабря 2001 года N 167-ФЗ "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации" (статья 3), Федерального закона от 29 ноября 2010 года N 326-ФЗ "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации" (статья 3), а также Федерального закона от 29 декабря 2006 года N 255-ФЗ "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством" (статья 3)[7].

Этот перечень мог бы быть продолжен, однако представляется необходимым упомянуть и о тех законах, которые собственного понятийного аппарата не содержат. из этих правовых актов регулируют отношения по государственному социальному обеспечению. Таковыми, в частности, являются Федеральный закон от 19 июля 2011 года N 247-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[8] и Федеральный закон от 30 декабря 2012 года N 283-ФЗ "О социальных гарантиях сотрудникам некоторых федеральных органов исполнительной власти и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации"[9]. По существу, не имеет дефинитивных норм и Закон Российской Федерации от 12 февраля 1993 года N 4468-1 "О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу, службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно-исполнительной системы, и их семей"[10].

Вместе с тем в законодательстве об обязательном пенсионном страховании такие правовые акты тоже встречаются, например, своего понятийного аппарата нет в Федеральном законе от 10 мая 2010 года N 84-ФЗ "О дополнительном социальном обеспечении отдельных категорий работников организаций угольной промышленности"[11]. Данная особенность зачастую объясняется не столько недостатками юридической техники, сколько тем, что многие законодательные акты опираются на устоявшуюся терминологию, которая определена иными законами. В целом это оправданно и позволяет обеспечить единый подход к правовому регулированию схожих общественных отношений.

Однако не всегда устоявшейся терминологии бывает достаточно, а потому пробелы среди норм-дефиниций в законодательстве о социальном обеспечении нуждаются в восполнении, поскольку формирование понятийного аппарата права социального обеспечения представляется чрезвычайно важным для достижения единства правового регулирования соответствующих отношений. Это можно проиллюстрировать на примере понятий, которые характеризуют виды социального обеспечения, имеющие одну и ту же - страховую - природу, они приведены ниже.

Обеспечение по обязательному социальному страхованию - исполнение страховщиком, а в отдельных случаях, установленных федеральными законами, также и страхователем своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством страховых выплат или иных видов обеспечения, установленных федеральными законами о конкретных видах обязательного социального страхования (статья 3 Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования"[12])

Обязательное страховое обеспечение по пенсионному страхованию - исполнение страховщиком своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты трудовой пенсии, социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не подлежавших обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством на день смерти (статья 3 Федерального закона "Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации"[13])

Страховое обеспечение по обязательному медицинскому страхованию - исполнение обязательств по предоставлению застрахованному лицу необходимой медицинской помощи при наступлении страхового случая и по ее оплате медицинской организации (статья 3 Федерального закона "Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации"[14])

Обязательное страховое обеспечение по обязательному социальному страхованию на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством - исполнение страховщиком, а в отдельных случаях, установленных законом, страхователем своих обязательств перед застрахованным лицом при наступлении страхового случая посредством выплаты пособий, установленных законом (статья 1.2 Федерального закона "Об обязательном социальном страховании на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством"[15])

Обеспечение по страхованию профессиональных рисков - страховое возмещение вреда, причиненного в результате наступления страхового случая жизни и здоровью застрахованного, в виде денежных сумм, выплачиваемых либо компенсируемых страховщиком застрахованному или лицам, имеющим на это право в соответствии с Федеральным законом "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"[16] (статья 3 указанного Закона)

Все включенные определения - за исключением дефиниции понятия "страховое обеспечение по страхованию профессиональных рисков" - имеют схожую структуру. Исходя из того что отношения по социальному страхованию являются обязательственными, эти дефиниции характеризуют страховое обеспечение как исполнение соответствующих обязательств непосредственно страховщиками или уполномоченными ими субъектами (в зависимости от вида страхования). При наступлении страховых случаев посредством предоставления тех или иных выплат либо осуществления действий, направленных на реализацию прав застрахованных в виде получения услуг (медицинская помощь и оплата медицинских услуг).

Особенность понятия страхового обеспечения, сформулированного в Федеральном законе "Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний"[17], заключается в признании страхового обеспечения не исполнением обязательств страховщика, а непосредственно денежными суммами, предназначенными для застрахованных лиц. Разница в подходах объясняется тем, что указанный Закон был принят в 1998 году, то есть раньше иных законодательных актов об обязательном социальном страховании, в том числе и Федерального закона "Об основах обязательного социального страхования"[18].

Немаловажным отличительным признаком любой отрасли права является ее системность. Система отрасли образуется путем институционального упорядочивания и структурирования соответствующих правовых норм.

Система права социального обеспечения состоит из двух частей: общей и особенной.

Общая часть охватывает положения и нормы, относящиеся ко всем отношениям по социальному обеспечению, и состоит из общих правовых институтов, нормы которых в концентрированном виде отражают специфику данной отрасли и являются основополагающими для всех общественных отношений, входящих в предмет отрасли.

В структуре особенной части права социального обеспечения сформировался комплекс самостоятельных институтов:

трудового стажа, пенсионного обеспечения, пособий и компенсационных выплат, обеспечения по страхованию от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, социального обслуживания, медицинской помощи и лечения, по установлению юридических фактов, по разрешению жалоб и споров, по наступлению юридической ответственности.

Современной наукой системность рассматривается в качестве одного из фундаментальных свойств объективного мира. Как метод научного познания, системный подход включает в себя ряд взаимосвязанных аспектов изучения объекта (компонентный, структурный, функциональный), которые позволяют в совокупности дать более глубокое представление о системе в целом.

Применительно к праву системный анализ требует: исторического подхода к юридической форме; выявления связей права с иными социальными системами; рассмотрения взаимодействия системы "право - общественные отношения"; изучения компонентов права.

Центральное место в системном подходе занимает компонентный аспект исследования, позволяющий ответить на вопрос, из каких частей состоит системное целое.

Другой важный аспект системного подхода связан с изучением ее структуры. Каждой конкретной системе присуща своя специфическая структура, определяемая природой составляющих ее компонентов. "Нет системы без структуры, которая суть необходимый скелет, внутреннее устройство, закономерная организация субстанциональных, содержательных компонентов системного целого."[19]

Составляющие структуру компоненты динамичны. Они видоизменяются, взаимодействуют друг с другом. Поэтому структура - это одновременно и способ функционирования конкретной системы, и форма, в рамках которой происходят преобразования.

Структурный анализ права означает выявление отраслевого состава, установление места конкретных отраслей в общей системе права, изучение взаимодействия отраслей друг с другом и системой в целом. А на уровне отрасли права его применение позволяет определить состав ее институтов, их соотношение и характер воздействия друг на друга.

Функциональный аспект заключается в установлении способов проявления активности системы и ее компонентов, поскольку право занимает ведущее место в системе социального регулирования.

Генезис права показывает, что его становление в качестве целостной системы, охватывающей своим воздействием все основные сферы жизни общества, является результатом длительного исторического развития. Только на определенной ступени общественного развития право превратилось в общеобязательный регулятор общественных отношений.

В качестве компонентов системы права выступают: отрасли, институты, нормы права и иные образования, занимающие промежуточное положение (подотрасли, подинституты). - Компоненты права (отрасли, институты, нормы) проявляют свое регулятивное свойство лишь в определенных пределах и формах. В частности, отрасль обеспечивает регламентацию в пределах конкретной группы общественных отношений, а правовая норма затрагивает лишь отдельные стороны определенного общественного отношения.

Норма права является первичным компонентом системы, который обладает способностью быть регулятором поведения участников общественных отношений. Норма может выражать общие, принципиальные положения, относящиеся в равной степени ко всему комплексу общественных отношений в целом, либо закреплять правило, касающееся только одного вида отношений, входящих в предмет отрасли. С учетом этого нормы отрасли образуют общую и особенную части.

К общей части отрасли права социального обеспечения относятся нормы, выражающие принципы и задачи правового регулирования, основные права человека в области социального обеспечения, разграничение компетенции РФ, ее субъектов и органов местного самоуправления по правовому регулированию социального обеспечения.

Особенную часть составляют нормы, определяющие условия предоставления отдельных видов обеспечения. Эти группы норм образуют институты отрасли права. В качестве примера можно назвать следующие институты: пенсий по старости, по инвалидности, по случаю потери кормильца, за выслугу лет, пособий по безработице, по временной нетрудоспособности и пр. Внутри институтов нормы права также располагаются по определенной системе с учетом структуры правоотношений, единства и дифференциации норм, выделяемых по различным основаниям. В частности, внутри института пенсий по старости можно выделить трудовые и социальные пенсии. В свою очередь, среди норм, регулирующих условия предоставления трудовых пенсий по старости, есть общие нормы, определяющие субъектов и содержание пенсионных правоотношений, юридические факты, порождающие, изменяющие или прекращающие действие данных правоотношений, и специальные нормы, закрепляющие льготные основания обеспечения трудовыми пенсиями по старости с учетом вредности, тяжести, природно-климатических условий труда, а также за выслугу лет.[20]

Система права социального обеспечения представляет собой совокупность объективно взаимосвязанных правовых институтов и норм, расположенных в определенной структурированной последовательности в соответствии со спецификой регулируемых общественных отношений.

Большинство норм права социального обеспечения имеют управомочивающий характер и являются дозволениями, что обусловливается природой опосредуемых ими общественных отношений. Они создают реальные предпосылки для удовлетворения жизненно необходимых потребностей человека в старости, при нетрудоспособности, потере кормильца и в других случаях. При этом используется разрешительное регулирование: субъектам правоотношений дозволяется только то, что прямо предусмотрено нормами.

Что касается запретов, то для советского периода истории права социального обеспечения они были не свойственны. Прямые запреты практически отсутствовали, хотя они логически следовали из содержания норм. Отличительной особенностью современного этапа развития права социального обеспечения является возникновение запрещающих норм (например, в Федеральном законе от 02.08.95 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов» и др.)

Систему отрасли права необходимо отличать от системы законодательства. Система законодательства с разной степенью обобщения оформляет и закрепляет систему отрасли. Систему законодательства можно определить как совокупность нормативных актов о социальном обеспечении, обладающих внутренним единством и взаимосвязью, отражающей структуру отрасли права.

Наиболее последовательное выражение структура отрасли получает в едином, консолидированном нормативном акте типа Основ законодательства или Кодекса. К сожалению, такого нормативного акта в области социального обеспечения до сих пор нет. Основы законодательства РФ об охране здоровья граждан от 22.07.93 являются кодифицированным законом, но они содержат нормы, относящиеся к различным отраслям права и касающиеся широкого круга вопросов, а не только условий оказания медицинской помощи в рамках обязательного медицинского страхования.[21]

Такое положение существенно усложняет систему законодательства о социальном обеспечении, порождает расхождения в регулировании одних и тех же отношений, приводит к дублированию норм.

Предпринимаемые попытки разработать кодифицированный нормативный акт пока не привели к положительному результату, что объясняется рядом объективных причин: противоречиями переходного периода; сложной экономической ситуацией в стране; отсутствием единой концепции социального обеспечения в новых социально-экономических условиях; большим разнообразием отношений по социальному обеспечению; постоянным реформированием органов управления социальным обеспечением.

Вместе с тем, разработка и принятие Основ законодательства или кодекса позволила бы существенно обновить и развить все без исключения институты и нормы права социального обеспечения.