Понятие, задачи и признаки административного судопроизводства

В настоящее время практически никто из ученых, исследующих вопрос об административном процессе, не отрицает, что административным процессом является такжеадминистративное судопроизводство. Таким образом, концепция многообразия административных процессов включает и понимание административного процесса какадминистративного правосудия, т. е. рассмотрение судьями административно-правовых споров, возникающих из публично-правовых отношений, в том числе применение административных наказаний и рассмотрение дел об оспаривании нормативных или ненормативных правовых актов.

С точки зрения некоторых ученых, вряд ли сегодня, в совершенно новых условиях и при наличии новых и очень сложных условий административно-правовой действительности, следует отождествлять административный процесс с государственным управлением, осуществлением управленческих функций, рассмотрением индивидуальных дел в сфере управления. Все это и есть управленческая деятельность, выполняемая в рамках установленных административным законодательством процедур. Это реализация функций публичного управления, совершение административных действий, принятие управленческих решений (административных актов).

Если учесть колоссально возросший за последние 10 лет административно-правовой массив норм, регламентирующих порядок деятельности органов исполнительной власти, то, как думается,широкое понимание административного процесса в принципе не способствует как формированию новой концепции административного процесса, так и кодификации (или даже систематизации) правовых норм, которые в рамках соответствующей модели понимания относятся к административно- процессуальным. Здесь уместно вспомнить рассуждения В. Д. Сорокина о том, что, если в административном процессе видеть только применение мер принуждения, кодификация соответствующих норм в Административно-процессуальном кодексе будет задачей более простой по сравнению с кодификацией норм административно-процессуального права, регулирующего «все основные стороны советского административного процесса». Таким образом, широкое понимание административного процесса считалось В. Д. Сорокиным основой для формирования образца, идеала кодификации административно-процессуальных норм.

В настоящее время наряду страдиционным (или старым, сложившимся в 1950-е гг.) пониманием административного процесса обнаруживаютсяновые подходы к выяснению его современного смысла и содержания. Вместе с принятием новых федеральных законов или иных нормативных правовых актов, в которых устанавливается порядок разрешения соответствующих управленческих споров, разногласий, коллизий, урегулирования процедур осуществления конкретных управленческих действий и т. п., в трудах ученых, анализирующих проблемы административно-процессуальной деятельности, почти автоматически рассматриваются и новые виды административного процесса. Закономерно ли такое развитие теории административного процесса? Получается, что теоретический анализ проблем административного процесса становится «заложником» законотворческой деятельности, проводимой длядетального, всестороннего, полного правового регулирования административной деятельности в сфере публичного управления. Российский законодатель сформулировал правильные цели при установлении пределов современного правового регулирования отношений в сфере публичного администрирования: осуществление каждого управленческого действия на основе стабильных и известных административно-правовых предписаний; обеспечение прозрачности деятельности государственных и муниципальных служащих, порядка принятия административно-правовых актов, выполнения управленческих действий; внедрение в деятельность публичной администрации демократических и эффективных административных процедур.

Таким образом, представления об административном процессе ограничиваются процессуальными признаками, стадиями и действиями, которые могут быть полезны для решения внутренних задач публичного управления и удовлетворения потребностей существования всей административной системы. Административный процесс в такой системе правоотношений неотделим от его «механических», сугубо «производственных» характеристик. Так как административных дел в публичном администрировании колоссальное количество, то и административный процесс может быть представленадминистративными производствами, которые вскоре, наверное, можно будет с трудом даже подсчитывать.

Однако вряд ли само по себе какое-либо движение (какую- либо очевидную процедурность) в области административно- правовых отношений нужно автоматически и без всякого сомнения относить к административно-процессуальной деятельности. Она сегодня приобрела непонятный по объему, структуре и характеру осуществления смысл. Ведь нельзя все «движущееся», «перемещающееся» вуправленческом юридическом пространстве., системе административно-правовых отношений и при этом имеющее правовую «оболочку» в области публичного администрирования считать административным процессом. Вряд ли нужно «механизировать» административный процесс. Так можно прийти к постановке вопроса о том, являются ли административными процессамипубличное администрированиеигосударственное управление. Как правильно ответить на этот вопрос, если не определены главные подходы к пониманию административно-процессуальной деятельности? Важен поиск смысла отраслевого правового характера и точного назначения административного процесса. Где он возникает? В связи с появлением каких обстоятельств и при каких условиях? Что требует от теории административного процесса концепция правового государства, разделения властей и принципы организации и функционирования публичной власти? Казалось бы, это очень простые и достаточно старые вопросы. Однако думается, что нужно их задавать и пытаться отыскивать ответы на них.

Новые условия административно-политического строительства, развития правовой системы страны, появление новых сфер правового регулирования и многие другие факторы, способствующие становлению современных представлений о сущности государственного управления и системе публичного администрирования, обязывают ученых по-новому взглянуть и на проблему административного процесса. Нужно попытаться подвергнуть сомнению некоторые устоявшиеся в науке концепции, предложить новые решения, найти достойные и непротиворечивые аргументы, рекомендовать иные подходы к рассматриваемым проблемам.

Сегодня необходимо конкретным образом определять для административного процесса его характерные черты и соответствующую сферу практической государственной деятельности. Административный процесс — этоадминистративное правосудие, т. е.судебный порядок, рассмотрения дел, возникающих из административных или иных публично-правовых отношений. Д. Н. Бахрах в предисловии к «Избранным трудам» В. Д. Сорокина предполагает, что «развитие административного судопроизводства повлечет появление судебно-административного процесса»¹. Однако словосочетание «судебно-административный процесс» заставляет задуматься о следующем. Юридический процесс может быть судебным или административным. Судебный процесс означает деятельность суда по разрешению определенных правовых споров либо юридических дел. Судебный процесс, надо полагать, считается судопроизводством. Например, конституционное судопроизводство — процесс судебный. Почему тогда административное судопроизводство можно называть судебно-административным процессом? В этом термине соединяются две разные сферы государственной деятельности: судебная и административная. Они относятся к различным ветвям государственной власти. Поэтому лучше говорить только об административном процессе, который осуществляется специальными административными судами и судьями (несмотря на то, что в некоторых книгах можно обнаружить термин «административно-судебный процесс»).

Чтобы попытаться обосновать практический административный процесс в качественовой отрасли российского процессуального права, целесообразно не только исследовать проблемы административной юстиции и преграды на пути создания в России административных судов, но и проанализировать юрисдикционные источники и деликтную правовую природу административного процесса с учетом новейших положений соответствующих административно-процессуальных доктрин. Главный смысл заключается в том, что на административный процесс и административно-процессуальное право необходимо, с нашей точки зрения, смотреть не с традиционных правоохранительных и процедурных точек зрения, а с позиций, позволяющих разглядетьсудебную правозащитную сущность административного процесса в структуре юридического процесса и установить его значимость, специальное назначение в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти. Иными словами, институт административного процесса нужно рассматривать как административное судопроизводство (административную юстицию).

В правовом государстве административное право устанавливает порядок осуществления управленческих функций и управленческого процесса, предоставляет полномочия многочисленным должностным лицам обеспечивать дисциплину в области управления и применять меры административного принуждения. Следовательно, именно административное право должно включать институт, который бы противостоял произвольному осуществлению публичного управления, исправлял ошибки административного нормотворчества и неправомерного осуществления действий (бездействия) должностных лиц. Именно природа административных правоотношений заставляет задуматься и над особым процессуальным механизмом обеспечения законности в организации и функционировании административной системы страны. Искусственное отторжение идеи формирования административных судов от процессов демократизации административной системы в России обусловлено противоречивым пониманием современного административного процесса.

Отсутствие реальной правовой зашиты и специализированного судебного порядка контроля за административным нормотворчеством не способствует восстановлению не только нарушенных публично-правовых отношений, но и доверия граждан к государственной администрации. Административная юстиция призвана практически изменить взаимоотношения гражданина и государства (его органов, должностных лиц и государственных служащих). Если установленный административным законодательством порядок взаимоотношений государственного аппарата с гражданским обществом нарушается, то нарушается режим обеспечения открытости и доступности для граждан и юридических лиц органов публичной власти, укрепляется феномен бездействия должностных лиц, нарушаются субъективные публичные права граждан, исключаются «какие-либо формы демократического контроля за управленческой деятельностью (с точки зрения законности, целесообразности, обоснованности действий и решений)».

Совершенствование российского административно-процессуального законодательства и модернизация административного процесса, уточнение понятий и юридического значения административно-процессуальных норм и деятельности субъектов административного права, реформирование системы публичного управления и пересмотр некоторых устоявшихся в науке догм приводят к необходимости уточнения понятий административно-процессуальной науки и выбору основных направлений совершенствования административно-процессуального законодательства.

К какой системе в большей мере относится административный процесс: судебной или административной? В какой из них он наиболее проявляется и действует?

Что касается судебной системы, то как в нормативно-право- вом, так и в теоретико-прикладном аспекте она весьма точно определена, поэтому возможен ее детальный анализ, позволяющий разрабатывать многочисленные предложения по совершенствованию как правосудия, статуса судей, так и судоустройства. Административная система — явление сложное, во многих чертах непонятное, законодательно не установленное, научно не разработанное.

В определенном смысле соотношение судебной и административной систем обусловлено принципом разделения властей. Каждая ветвь власти (законодательная, исполнительная и судебная) осуществляет специальные функции. Таким образом, функции судебной системы можно рассматривать как функции судебной власти, а функции административной системы — как функции государственного управления или исполнительной власти. Соотношение судебной и исполнительной власти — вопрос более простой по сравнению с взаимодействием судебной и административной систем, поскольку последние представляют собой со структурной точки зрения явления более содержательные и сложные, а с функциональной — более активные, жизнеспособные и потенциально результативные. Ошибки в функционировании обеих систем могут приводить к негативным результатам, показывающим неэффективность государственной власти.

Государственная власть должна осуществляться с помощью соответствующих производств и на основании установленных закономнорм. Например, судебная власть реализуется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства, исполнительная власть — посредством государственного управления. Без публичного управления невозможно решение задач, поставленных перед исполнительной властью.

Судебная система устанавливается Конституцией РФ и Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации», в п. 2 ст. 4 которого определено: в России действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов РФ, составляющие судебную систему Российской Федерации. Законодатель включил в текст указанного Закона норму оспециализированных судах, составляющих систему федеральных судов общей юрисдикции. Такое положение является принципиально верным, так как судебную власть нужно осуществлять посредством различных видов судопроизводства, в том числе административного. Следовательно, должны быть учреждены соответствующие, т. е. предназначенные для рассмотрения конкретных дел, суды.

Статья 26 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» определяет порядок учреждения специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел. Хотелось бы задать противникам учреждения таких судов вопрос: по какой причине российский законодатель в очень важном Федеральном конституционном законе предусмотрел еще в 1996 г. возможность учреждения специализированных административных судов? Причем эта норма появилась в Законе в его первоначальной редакции, т. е. в момент его принятия и обнародования, тогда как многие другие суды (например, арбитражные кассационные или апелляционные) учреждались путем внесения изменений в Закон, устанавливающий судебную систему страны.

Таким образом,демократизация административной системы, изменение публичного администрирования, улучшение порядка внешнего контроля за исполнительной властью могут обеспечиваться усилением судебного контроля, его специализацией, развитием административного правосудия, судебного нормоконтроля. Но именно в этой области сегодня встречаются основные трудности, связанные с пониманием сущности и юридического значения административного процесса и административного судопроизводства. Административное право должно в наше время рассматриваться сквозь призму судебной власти и судебного нормоконтроля.

Административная система может и должна совершенствоваться не только путем проведенияадминистративной реформы,предполагающей внесение изменений в структуру и порядок деятельности исполнительной власти, но и посредством совершенствования судебной системы. Речь идет о целесообразности учреждения в Россииадминистративных судов, которые смогли бы более эффективно (по сравнению с нынешними судебной защитой, порядком работы государственных органов и должностных лиц) обеспечивать законность деятельности органов исполнительной власти, а также надежно защищать права, свободы и законные интересы физических и юридических лиц. Развитие административного правосудия как формы осуществления судебной власти, кодификация административно-процессуальных норм позволит укрепить административно-право- вую защиту.

В литературе анализируется проект кодекса административного судопроизводства РФ. Его содержание показывает возможность существования особой административно-процессуальной формы разрешения административно-правовых споров, использование которой будет обеспечивать доступ к правосудию и реализацию в полной мерс конституционно-правовой нормы об административном судопроизводстве. В рамках реформирования судебной системы в Российской Федерации могут быть учреждены специальные административные суды. В таком случае появится не только возможность углубленного и более динамичного развития теории административного процесса, но и возможность использования института правовой защиты прав и свобод физическими и юридическими лицами. При этом ученые предлагают учитывать в структуре административного судопроизводства рассмотрение судьями дел об административных правонарушениях.

Если разделять точку зрения, согласно которой административный процесс -процесс судебный, то, безусловно, изменения внутри судебной системы и судебной деятельности также могут оказывать решающее воздействие на качество обеспечения и защиты прав и свобод физических и юридических лиц, обратившихся в суд за разрешением административно-правового спора.

По мнению отдельных ученых, нецелесообразно развитие отраслевого судебного административного процесса. Например, С. Л. Симонян высказывает ряд замечаний и делает окончательный вывод о недостаточностиособенностей административно-процессуальной формы защиты прав, которые позволяли бы создавать качественно новую судебную процедуру. Он отмечает, что проект кодекса административного судопроизводства РФ «по своей системе, структуре и содержанию... воспроизводит текст ГПК РФ, причем не в лучшем его варианте, с искажениями и пробелами... главное состоит в том, что данный проект показал теоретическую нерешенность проблемы правовой природы производства но делам об административных правонарушениях». Думается, что если сравнить ГПК РФ и АПК РФ, то и в них можно увидеть много похожих терминов, категорий, норм и институтов. Западно-европейский опыт также показывает схожесть многих административно-процессуальных и гражданско-процессуальных категорий и терминов. Нужно учитывать также, что многие положения проекта кодекса административного судопроизводства, похожие на некоторые положения в ГПК РФ, не имеют принципиального значения для обоснования необходимости установления административно- процессуальной формы разрешения споров, возникающих из административных правоотношений.

Вопрос нужно ставить иначе: почему совершенно различные по правовой природе правоотношения (гражданско-правовые и частноправовые, административно-правовые и публично-правовые) в их процессуально-правовых реализационных характеристиках находятся сегодня в одном законодательном акте — ГПК РФ? Здесь уместно процитировать Г. Гаджиева, который пишет о необходимости преобразований судебной власти: «Административные суды, хотя они не упомянуты в Конституции

Российской Федерации, необходимы в силу ряда императивных конституционных норм и общих принципов организации судебного нормоконтроля».

Говоря о роли административного судопроизводства в современных реформаторских процессах, можно утверждать, что формирование административных судов и административного правосудия представляет собой процесс совершенствования судебной системы в России. Появление в структуре судебной власти административного правосудия будет способствовать формальному разделению специализации в зависимости от характера рассматриваемых дел и сторон (участников) в процессе. Именно специализированная судебная юрисдикция, повышая профессионализм судей и качество рассмотрения публично- правовых споров, способна усовершенствовать организацию и функционирование судебной власти и повысить ее эффективность.