Тема 8. Государственное и региональное управление в России в XIX в.

К началу 19 века система государственного управления России находилась в состоянии развала. Состояние государственного управления обостряли многочисленные войны: с Францией, Турцией, Ираном, Швецией, развязанная Александром I в 1816 г. колониальная изнурительная многолетняя Кавказская война, про­должавшаяся до 1864 г. Россия играла роль «жандарма Ев­ропы», разгромила польское освободительное движение 1830—1831 гг., Венгерскую революцию 1847—1850 гг.

Все заметнее становится диссонанс, противоречие между ка­чеством государственного управления и духовным, культурным подъемом, ростом национального самосознания, формировани­ем новых идейных и политических ценностей в российском об­ществе.

Внутреннее и международное положение Российской импе­рии, очевидный развал ее административной системы, круговая безответственность, взяточничество, казнокрадство, беззаконие в органах центрального и местного управления обострили потреб­ность радикальной реорганизации системы власти и управления в целом, побудили к поискам более эффективного ее устройства.

Та коллегиальная форма центрального управления, которая была создана Петром, уже себя не оправдывала. Сначала Александр 1 (1801-1825) пытался навести порядок в управлении путем введения министерской системы, основанной на принципе единоначалия. С 1802 – 1811гг была проведена министерская реформа. Ее целью было сделать министерство высшим органом исполнительной власти. Вместо прежних 12 коллегий в 1802 г. было учреждено восемь министерств: военное, морское, иностранных дел, внутренних дел, коммерции, финансов, народного просвещения и юстиции. Высшим административным органом стал Комитет министров, рассматривавший дела, которые не могли быть решены из-за отсутствия законов или связанные с надзором за государственным аппаратом.

Дальнейшие преобразования связаны с М.М. Сперанским.  В октябре 1809 г. Статс-секретарь М.М. Сперанский вручил Александру I «Введение к уложению государственных зако­нов»,содержащее общий план государственных преобразований России, построенный концептуально в соответствии с определенной тео­рией исторического процесса. Предлагалось перестроить государ­ственную систему на основании принципов законности, консти­туционности, разделения и сочетания функций законодательных, исполнительных, судебных органов власти, выборности представительных многосословных учреждений снизу доверху и чинов­ников, ответственных перед народом.

Он предлагал план реформ, предусматривающих введение конституции и создание системы органов государственной власти, основанной на разделение властей, которое последовательно осуществлялось на нескольких уровнях: волостном, окружном и губернском.

Законодательная вертикаль: а) волостная дума из всех земель­ных собственников волости и из старейшин государственных (ка­зенных) крестьян по одному от 500 душ, выбирающая судей в волостной суд и депутатов в окружную думу на 3 года; б) окруж­ная дума, выбирающая в окружной суд, в совет при окружном правлении и депутатов в губернскую думу; в) губернская дума, выбирала депутатов Государственной думы, губернский суд и совет губернского управления; г) Государственная дума в составе депутатов всех сословий стоит во главе вертикали, собирается ежегодно на общее собрание, рассматривает и одобряет вноси­мые властью монарха законопроекты, смету доходов и расходов, формулирует свои письменные представления о нуждах народа, отдельных сословий, об ответственности министров (идея ответ­ственного перед Госдумой кабинета), указывает, какие и как на­рушаются коренные государственные законы в распорядитель­ных актах государственных структур. Все думы имеют председа­телей, а Госдума еще и канцлера.

Исполнительная вертикаль: а) вершина исполнительной вла­сти — министерства во главе с министрами, назначенными мо­нархом; б) губернатор в губернии, назначаемый монархом и од­новременно чиновник МВД, зависимый от министра, и при нем губернское управление, подчиненное своеобразно Сенату, что обеспечивало двойную подчиненность МВД и Сенату; в) вице-губернатор в округе и окружное управление; г) уездный началь­ник с канцелярией, при нем полицейское начальство, городни­чие, исправники; д) волостной начальник — глава волостной ад­министрации, назначаемой, как и уездный начальник, вице-губернатор.

Судебная вертикаль с высшей судебной инстанцией — Се­натом, губернскими, окружными, уездными, волостными су­дами третейского или мирового характера, при выборности су­дей и участии присяжных заседателей. Сенат, оставаясь адми­нистративным учреждением, становился верховным судили­щем империи. Сенаторы назначались монархом на пожизнен­ный срок из числа представителей, избранных губернскими думами в Госдуму. Вводились в Сенате должности министра и канцлера юстиции. Функции вертикалей выражены кратко так: «Госдуме вверяется закон. Сенату — суд. Министерству — управление».

Все вертикали управления замыкаются на Государственный совет, «в коем все они соединяются и через который державная власть на них действует и приемлет их действия». Этот орган предлагался в качестве особого высшего учреждения совеща­тельного характера для предварительного рассмотрения исхо­дящих от императора проектов законов, годовых смет доходов и расходов, а также для наблюдения за исполнением законов с целью упорядочения законодательства, но без вмешательства в функциональный надзор Сената. В Госсовете централизовалась бы, таким образом, законодательная сфера. Он мог обеспечить единообразие юридических норм, исключить возможные противоречия в законодательных документах. Назначение Госсове­та в том, чтобы объединять, согласовывать законотворческие и иные действия всех высших государственных структур, нала­дить их правовое взаимодействие, выполнять роль связующего звена верховной власти монарха с ее исполнительными струк­турами преимущественно в части утверждения законности в государстве.

Монарх назначает в Госсовет 35 высших сановников из аристократической элиты, в том числе и по должности, как мини­стров, председательствует сам или по его поручению один из членов совета.

Министр назначался императором и был ответственен только перед ним. Министерство входило в состав сената. В январе 1810 года был создан государственный совет. Он стал связующим звеном между законодательной, судебной, исполнительной властью и монархом.

Предусмотрены: а) общее собрание совета; б) четыре депар­тамента во главе с назначенными на полгода председателями: законов, экономики, военных, гражданских, духовных дел; в) кан­целярия во главе с государственным секретарем, четыре ее отде­ления во главе со статс-секретарями для организации текущей работы департаментов и всего совета; г) комиссии составления законов и прошений на высочайшее имя.

Сперанский завершил и министерскую реформу.

Наряду с Сенатом, Государственным Советом и Комитетом министров, была Собственная Его Императорского Величества канцелярия. Она была создана при Ал.1, но наибольшее значение приобрела при Ник.1 Канцелярия имела следующие отделения:

1-ое отделение ведало службой государственных чиновников, готовило бумаги для императора и рассматривало почту на его имя, следило за исполнением по ним распоряжений Императора.
Существовало с 1812г.

2-ое отделение занималось кодификацией законов (объединением законов). Существовало с 1826г.

3-е - высшая полиция. Она следила за политическим настроем в обществе.
Страна была поделена на 8 округов во главе с жандармами. Существовало с
1826г.

4-ое – управляло учебными, воспитательными, благотворительными учреждениями (Ведомство Императрицы Марии). Существовало с 1826г.

5-ое – Временное отделение – занималось реформированием деревни.
Существовало с 1835г.

6-ое – Временное – управляло территорией Закавказья. Существовало с
1843г.

Также при Ник. 1 происходит укрепление сословий. В 1832г был издан указ об ограничении проникновения в среду дворянства буржуазных элементов. Для них была создана новая сословная категория почетных граждан двух степеней:

- потомственные почетные граждане 1 степени (дети дворян, дети церковнослужителей, получивших образование, крупные предприниматели, купцы 1 гильдии, ученые и художники)

- личные почетные граждане 2-ой степени (низшие чиновники, лица, окончившие вузы, дети церковников без образования).

Зарождающаяся буржуазия или предприниматели были поставлены в сословные рамки. 1845г – указ, который ограничивал приобретение дворянства через выслугу.

Реформы 60-70-х годов 19 века касались  системы местного самоуправления.

1) Земская реформа январь 1864 года.

Земства учреждались как волостные органы местного самоуправления в уездах и губерниях. Избирательная система земств строилась по принципу имущественного ценза – по куриям. Существовало три курии:

1.Земледельческая (все землевладельцы уезда, владевшие землей от 200 до 800 десятин или недвижимой собственностью).

2.Городская (входили собственники городских промышленностей и торговых заведений с оборотом не ниже 6 000 рублей в год).

3.Сельские крестьянские общества. Здесь выборы – многоступенчатые.
Общества выбирают представителей на волостных сходах, а они – выборщиков для участия в уездном съезде. Выбранные в земства назывались гласные. Земские органы делились на распорядительные и исполнительные. Распорядительные органы – собрания гласных, они заседали раз в год.
Исполнительные – земские управы, они состояли из председателя и нескольких членов управления. Выборы в земства проводились раз в три года.
В ведомство земств входило местное хозяйство, распределение государственных податей, назначение местных сборов, устройство благотворительных учреждений, здравоохранение и народное образование. Однако существовали ограничения в деятельности земств.

1.Не было создано центрального органа земского управления.

2.В земствах запрещалось обсуждать вопросы, не относящиеся к их компетенции. Ограничивалась публичная деятельность земств: земские журналы и доклады проходили через цензуру.

3.Не дозволялось общаться между собой различным корпорациям земских губерний.

2) Июль 1870 года – городская реформа. В городах создавались волостные органы общественного управления, избираемые на основе имущественного ценза. Избирателями становились купцы, промышленники данного города, владельцы недвижимости.

Избиратели делились на три курии:

1.Крупные налогоплательщики;

2. Средние;

3.Мелкие.
Все курии избирали равное число гласных в думу. Распорядительным органом стала городская дума, а исполнительным – городская управа под председательством городского головы.

В компетенции:

1.Благоустройство города

2.Развитие торговли, промышленности, здравоохранения, народного образования и установления местных налогов.
Городской голова совмещал правительство в думе и управе. Но правительство имело право не утверждать избираемых городских голов.

Срок выборных полномочий – 4 года.

За деятельностью дум и управ наблюдала губернская по городским делам присутствия, во главе с губернатором. После этой реформы города стали превращаться из административных центров в центры народно-хозяйственной деятельности.

3).Финансовые реформы. Стали публиковать государственный бюджет и отчеты государственного контроля.

С 1862 года вводится единый распорядитель финансов – министерство финансов. Вводится независимый ревизионный орган – государственный контроль, а на местах контрольные палаты.

В 1860 году создан государственный банк, а банки на местах как кредитные учреждения.

Отменены откупа и введена свободная продажа алкоголя, табака, сахара и соли, с обложением их акцизным сбором.

4). Судебная (1864) и военная реформы 60-70гг 19в. Новые судебные уставы 1864г. сделали суд бессословным, гласным и основанным на принципе состязательности. Центральным органом нового судебного устройства был окружной суд с 12 присяжными заседателями, назначавшимися по жребию из представителей всех сословий. Обвинение в суде поддерживал прокурор. Ему возражал защитник – адвокат. Выслушав судебные прения, присяжные выносили вердикт о виновности или невиновности, на основании чего суд формулировал приговор. Разбором мелких дел занимался мировой суд, а высшей кассационной инстанцией – Правительствующий Сенат.

Основной целью военной реформы 1874г. было изменение системы комплектования войск. Замена рекрутчины всеобщей воинской повинностью, демократизация и профессионализация офицерского корпуса.

Итак, созданная в первой четверти 19 в. Система государственного управления сохранялась в своих основных и важнейших чертах до начала 20 века.