Компетенція Верховної Ради України

Компетенція парламенту України — це сукупність предметів його відання та повноважень.

За обсягом компетенції парламенти поділяються на три групи: з абсолютно визначеною компетенцією, тобто обмеженою; з абсолютно невизначеною компетенцією, тобто необмеженою; з відносно визначеною компетенцією.

Парламенти з необмеженою компетенцією (суверенні парламенти або парламенти з абсолютно невизначеною компетенцією), які функціонують у країнах з парламентарними формами правління, де в «чистому» вигляді реалізовано принцип парламентаризму, що передбачає верховенство парламенту. Конституції цих держав (наприклад, Конституція Японії) не містять переліку повноважень парламенту, з чого і випливає юридична необмеженість його компетенції за предметом, тобто вважається, що він може видавати закони з будь-якого питання. Класичним у цьому аспекті є парламент Великої Британії. У XIX ст. у Англії утвердився принцип верховенства парламенту. Це означає, що він не зв'язаний жодним конституційним актом і не існує будь-якого правового обмеження його верховенства в законодавчій сфері. Парламент має право приймати, скасовувати і змінювати будь-який закон у порядку звичайної законодавчої процедури, і ніхто (в тому числі суд) не може поставити під сумнів конституційність акта парламенту.

Парламенти з відносно визначеною компетенцією — це парламенти, межі компетенції яких є відносно рухомими. Так, Конституція Швейцарії не містить чіткого критерію розмежування компетенції парламенту і уряду.

Парламенти з абсолютно визначеною компетенцією — це такі парламенти, повноваження яких чітко визначені, тобто дається перелік питань, з яких парламент має право приймати закони.

Аналіз ст. 92 Конституції України, яка містить перелік питань, що належать до повноважень Верховної Ради України та визначаються чи встановлюються виключно законами України, дає підстави стверджувати, що парламент України за зазначеною класифікацією належить до парламентів з абсолютно визначеною, тобто обмеженою компетенцією.

Компетенція Верховної Ради України встановлюється Конституцією та законами України. Конституція визначає компетенцію Верховної Ради України шляхом закріплення повноважень парламенту (ст. 85), а також кола відносин, які регулюються виключно законами України (ст. 92). Особливість компетенції Верховної Ради виявляється у тому, що Верховна Рада встановлює як свою власну компетенцію, так і компетенцію інших державних органів, закріплюючи її в Конституції України і законах. Значний обсяг повноважень Верховної Ради України, різноманітність сфер життя держави, на які поширюється компетенція парламенту України, викликає потребу в її класифікації.

У сфері державного будівництва до повноважень Верховної Ради належить: прийняття Конституції України, внесення змін до неї; призначення всеукраїнського референдуму з питання про зміну території України; визначення правового режиму державного кордону; визначення засад внутрішньої і зовнішньої політики; визначення засад регулювання демографічних та міграційних процесів, територіального устрою України, місцевого самоврядування, статусу столиці України, спеціального статусу інших міст; встановлення порядку використання і захисту державних символів, державних нагород, встановлення державних свят та ін. (пункти 1, 2, 5 ст. 85; пункти 10, 13, 15, 16 частини першої ст. 92; пункти 4, 5, 7 частини другої ст. 92 Конституції).

У сфері формування державних органів і контролю за їх діяльністю до компетенції Верховної Ради належить: призначення чи обрання на посади, звільнення з посад, надання згоди на призначення і звільнення з посад у випадках, передбачених Конституцією; призначення на посади та звільнення з посад голови та інших членів Рахункової палати; призначення на посаду та звільнення з посади Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини; заслуховування його щорічних доповідей про стан дотримання та захисту прав і свобод людини в Україні; дострокове припинення повноважень Верховної Ради Автономної Республіки Крим за наявності висновку Конституційного Суду України про порушення нею Конституції України або законів України; призначення позачергових виборів до Верховної Ради Автономної Республіки Крим (пункти 15, 16, 17, 28 ст. 85 Конституції України). У цій сфері Верховна Рада також визначає: організацію і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби; судоустрій, судочинство, статус суддів, засади судової експертизи, організацію і діяльність прокуратури, органів дізнання і установ виконання покарань; основи організації і діяльності адвокатури (пункти 12 і 14 частини другої ст. 92 Конституції).

У сфері зовнішньої політики, оборони і державної безпеки Верховна Рада: визначає засади зовнішніх відносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи; основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку; надає у встановлений термін згоду на обов'язковість міжнародних договорів України; затверджує рішення про надання Україною позик і економічної допомоги державам та міжнародним організаціям, а також про одержання Україною від іноземних держав, банків і міжнародних фінансових організацій позик, не передбачених Державним бюджетом України, здійснює контроль за їх використанням (пункти 9, 17 частини першої ст. 92; пункти 14, 32 ст. 85 Конституції).

У сфері охорони прав і свобод людини і громадянина та встановлення їх правового статусу Верховна Рада визначає: права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод, основні обов'язки громадянина; громадянство; правосуб'єктність громадян; статус іноземців та осіб без громадянства; права корінних народів і національних меншин; основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я, екологічної безпеки та ін.

Верховна Рада визначає засади створення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації (ст. 92 Конституції).

В економічній сфері до повноважень Верховної Ради належить: затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, затвердження загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального, національно-культурного розвитку, охорони довкілля; визначення правового режиму власності; встановлення Державного бюджету і бюджетної системи України; системи оподаткування, податків і зборів; засад створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статусу національної валюти, а також статусу іноземних валют на території України; порядку випуску та обігу державних цінних паперів, їх видів і типів та ін.

Через повноваження Верховна Рада реалізує свої основні функції як парламент України.

Законодавчий процес

Кожна функція Верховної Ради (законодавча, контрольна, установча та інші) має свій порядок здійснення або свої особливості. Реалізація цих функцій або окремих дій Верховної Ради та її органів, як правило, називається процедурами, або процесом. Відповідно розрізняють законодавчу процедуру, формування органів державної влади (установчу процедуру), процедуру парламентського контролю, бюджетну та інші спеціальні процедури.

Законодавчий процес — це врегульована Конституцією України, Регламентом Верховної Ради та іншими законами України діяльність парламенту по підготовці, розгляду і прийняттю законів та їх оприлюдненню.

Головним видом парламентських процедур є законодавча процедура (законодавчий процес). Вона являє собою передбачений Конституцією та законами України порядок здійснення законодавчої функції і реалізації законодавчих повноважень. Законодавча процедура є складною і багатогранною. Вона поділяється на види і стадії. Основними видами законодавчого процесу (законодавчої процедури) є конституційний процес і звичайний законодавчий процес. Конституційний процес (конституційна процедура) являє собою порядок внесення змін до Конституції (відповідно до статей 154—159). Звичайний законодавчий процес (законодавча процедура) — порядок прийняття, зміни, скасування законів або призупинення їх дії .

Законодавча процедура складається з ряду процедур (стадій). Це вияв законодавчої ініціативи, обговорення законопроекту, прийняття закону, його підписання й оприлюднення (опублікування). Кожна з таких основних стадій у свою чергу поділяється на окремі етапи, стадії, серед яких розрізняють, зокрема щодо першої стадії: розробку проектів законів; внесення і відкликання законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок; розгляд законодавчих пропозицій, законопроектів, поправок у комітетах, тимчасових спеціальних комісіях; щодо другої і третьої стадій законодавчого процесу (розгляд законопроектів і прийняття законів) розрізняють розгляд законопроектів у трьох читаннях тощо. Заключна стадія законодавчого процесу включає процедуру підписання законів, опублікування і введення їх у дію тощо.

Підготовка законопроекту та внесення його до Верховної Ради. Згідно з Регламентом Верховної Ради розробка проектів законів здійснюється за правом, визначеним законом, за дорученням Верховної Ради, на замовлення на договірній основі, а також в ініціативному порядку. Верховна Рада може доручити розробку проекту закону комітету або тимчасовій спеціальній комісії Верховної Ради, а також Кабінету Міністрів. Розробка законопроекту про Державний бюджет є обов'язком Кабінету Міністрів України, передбаченим Конституцією України (п. 6 ст. 116), і здійснюється ним за правом. В ініціативному порядку законопроекти мають право розробляти громадяни і юридичні особи.

Законодавча ініціатива — це офіційне внесення до Верховної Ради уповноваженим суб'єктом законопроекту або законодавчої пропозиції.

Законопроект та законодавча пропозиція — дві основні форми реалізації права законодавчої ініціативи. При цьому під законопроектом розуміється текст майбутнього закону з усіма його атрибутами (преамбулою, статтями, параграфами тощо), а під законодавчою пропозицією — ідея або концепція майбутнього закону. Регламент Верховної Ради передбачає можливість застосування ще й такої форми, як поправка. Поправкою вважається пропозиція до іншої пропозиції, що доповнює, змінює чи скасовує частину основної пропозиції. Законопроекти та законодавчі пропозиції, які вносяться на ім'я Верховної Ради, реєструються в Апараті Верховної Ради. Право законодавчої ініціативи у Верховній Раді України згідно зі ст. 93 Конституції України мають: Президент України; народні депутати України; Кабінет Міністрів України. Цей перелік суб'єктів права законодавчої ініціативи є вичерпним. Це означає, що будь-яка інша особа або орган можуть в ініціативному порядку розробляти законопроекти або законодавчі пропозиції, але вносяться вони до Верховної Ради лише визначеними Конституцією України суб'єктами права законодавчої ініціативи. Наявність у суб'єкта права законодавчої ініціативи означає, що Верховна Рада зобов'язана розглянути внесений ним законопроект або законодавчу пропозицію.

Конституція України суттєво обмежує коло суб'єктів права законодавчої ініціативи при перегляді Конституції та внесенні до неї змін і доповнень. Так, законопроект про внесення змін до Конституції України може бути поданий до Верховної Ради України тільки Президентом України або не менш як третиною народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради, а до розділів І, ІІІ та ХІІІ – лише Президентом України або не менш як двома третинами народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради.

Кабінет Міністрів України має виключне право на внесення проекту закону про Державний бюджет України. Проект закону про надання згоди на обов’язковість міжнародних договорів України вносить Президент України або Кабінет Міністрів України.

Право законодавчої ініціативи здійснюється шляхом внесення до Верховної Ради: 1) проектів законів, постанов; 2) проектів актів Верховної Ради; 3) пропозицій до законопроектів; 4) поправок до законопроектів.

Кожен законопроект після його реєстрації в апараті Верховної Ради України не пізніш як у п’ятиденний строк направляється Головою Верховної Ради України в комітет, до предмета відання якого належать питання бюджету, для проведення експертизи щодо його впливу на доходну та/або видаткову частину бюджетів та виконання закону про Державний бюджет України в поточному бюджетному періоді, та в комітет, який визначається головним з підготовки і попереднього розгляду законопроекту.

Законопроекти розглядаються Верховною Радою, як правило, за процедурою трьох читань.

Після включення законопроекту до порядку денного сесії Верховної Ради підготовка його до першого читання здійснюється головним комітетом. Розгляд законопроекту в першому читанні, як правило, проводиться за процедурою повного обговорення законопроектів (стаття 30 Регламенту). За наслідками розгляду законопроекту в першому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: 1) прийняття законопроекту за основу з дорученням головному комітету підготувати його до другого читання; 2) відхилення законопроекту; 3) повернення законопроекту суб’єкту права законодавчої ініціативи на доопрацювання або направлення його до головного комітету для підготовки на повторне перше читання, визначивши при цьому основні положення, принципи, критерії, яким повинен відповідати доопрацьований законопроект чи його структурні частини; 4) опублікування законопроекту у визначеному Верховною Радою друкованому засобі масової інформації для всенародного обговорення, доопрацювання його головним комітетом з урахуванням наслідків обговорення і подання на повторне перше читання.

Основним у розгляді законопроекту є його друге читання. Під час розгляду законопроекту в другому читанні Верховна Рада проводить його постатейне обговорення та голосування. У разі необхідності можуть обговорюватися і ставитися на голосування окремі частини, пункти, підпункти, речення або статті. Законопроект, підготовлений до другого читання, подається у вигляді порівняльної таблиці, яка має містити: 1) текст законопроекту, прийнятого за основу; 2) усі внесені та не відкликані пропозиції (можливо, із стислим обґрунтуванням), поправки, що мають суцільну нумерацію і розміщуються на рівні з відповідними статтями законопроекту, із зазначенням ініціаторів їх внесення — суб’єктів права законодавчої ініціативи; 3) висновок головного комітету щодо внесених пропозицій, поправок; 4) остаточну редакцію статей законопроекту, що пропонується головним комітетом для прийняття у другому читанні. За результатами розгляду законопроекту в другому читанні Верховна Рада приймає рішення про: 1) прийняття законопроекту в другому читанні та доручення головному комітету підготувати його до третього читання; 2) прийняття законопроекту в другому читанні та в цілому; 3) прийняття законопроекту в другому читанні за винятком окремих розділів, глав, статей, частин статей та направлення їх головному комітету на доопрацювання з наступним поданням законопроекту на повторне друге читання; 4) повернення законопроекту головному комітету на доопрацювання з наступним поданням на повторне друге читання.

У третьому читанні розглядаються і приймаються рішення щодо поправок (внесення виправлень, уточнень, усунення помилок, суперечностей в тексті законопроекту), поданих після прийняття законопроекту в другому читанні. Розгляд законопроекту у третьому читанні включає: 1) голосування щодо статей законопроекту, текст яких зазнав змін після їх прийняття у другому читанні; 2) голосування щодо проекту постанови, внесеного народними депутатами — членами головного комітету, про схвалення підготовленого Кабінетом Міністрів України плану організаційних, кадрових, матеріально-технічних, фінансових, інформаційних заходів щодо введення в дію закону після прийняття законопроекту; 3) голосування законопроекту в цілому.

За результатами розгляду законопроекту у третьому читанні Верховна Рада може прийняти рішення про: 1) прийняття закону в цілому і направлення його на підпис Президенту України; 2) перенесення голосування щодо законопроекту в цілому у зв’язку із прийняттям рішення про перенесення розгляду законопроекту або до подання Кабінетом Міністрів України проектів актів, прийняття яких передбачено в законопроекті, що розглядається; 3) схвалення тексту законопроекту в цілому і винесення його на всеукраїнський референдум; 4) відхилення законопроекту.

Текст закону, прийнятий Верховною Радою, не пізніш як у десятиденний строк оформляється головним комітетом, візується головою комітету та іншими, визначеними Регламентом посадовими особами, і подається на підпис Голові Верховної Ради України. Голова Верховної Ради України підписує поданий на підпис закон не раніше двох і не пізніше п’яти днів з дня його подання. Після цього закон невідкладно надсилається на підпис Президентові, який підписує закон, беручи його до виконання. Закон, переданий Президентові, має бути підписаний ним протягом 15 днів з дня отримання та офіційно оприлюднений. Він набирає чинності через 10 днів з дня його офіційного оприлюднення, якщо інше не передбачено самим законом, але не раніше дня його опублікування (ст. 94 Конституції України).

У разі якщо Президент України застосував право вето щодо прийнятого Верховною Радою закону і у визначений частиною другою статті 94 Конституції України строк повернув закон до Верховної Ради зі своїми вмотивованими і сформульованими пропозиціями, наслідком цього є скасування результатів голосування за закон у цілому і відкриття процедури його повторного розгляду у Верховній Раді. Для подолання вето Президента, парламент повинен прийняти закон повторно не менш як 2/3 від конституцінйого складу або прийняти його за звичайною процедурою, врахувавши при цьому всі пропозиції глави держави.

Прийнятий після повторного розгляду закон подається на підпис Голові Верховної Ради України, який підписує та невідкладно направляє його Президентові України. Президент повинен підписати цей закон протягом 10 днів. У разі якщо Президент України протягом 10 днів не підписав закон, прийнятий Верховною Радою під час повторного розгляду не менш як двома третинами голосів народних депутатів від її конституційного складу, Голова Верховної Ради України невідкладно офіційно оприлюднює такий закон і опубліковує за своїм підписом.