Отечественный опыт применения программно-целевого управления условно можно разделить на три этапа.

Первый этап (20–50-е гг. ХХ в.) показывает, что на протяжении почти

тридцати лет, комплексные программы представляли собой строгие перспективные планы, направленные на развития народного хозяйства Советской республики. В целом их реализация была успешна, однако государственное управление экономикой страны отождествлялось с советской системой отраслевого управления и другие его формы практически не применялись. Разработанные перспективные планы отвечали параметрам программно-целевого управления.

Второй этап (60–80-е гг. ХХ в.) характеризуется широким распространением целевых комплексных программ. В их составе выделялись экономические,социальные, научно-технические, региональные программы и программы развития отдельных территориально-производственных комплексов. Одним из примеров такой программы служит Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет. Современным отражением такой программы, является Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу. Разработанные целевые комплексные программы не сочетают в себе интересы отраслевого и регионального уровней управления, решая отдельную государственную проблему. Элементы программно-целевого управления заменены на элементы простого целевого управления.

Третий (современный) этап охватывает период с 90-х гг. ХХ в. по настоящее время. На этом этапе программ стали больше. Они охватывают многие сферы экономической и социальной деятельности, и представляют собой важную составную часть системы государственного регулирования экономики.

Однако недостатки, характерные для 60–80-х гг. ХХ в. при разработке программ сохранились. Таким образом, большинство программ разработанных и реализуемых в России с 60-х гг. по настоящее время, функционируют по принципам простого целевого управления.

Попытки использовать программно-целевой подход в отечественном территориальном планировании имели место еще в 20–30-е гг. ХХ в. (план ГОЭЛРО, создание Урало-Кузнецкого комбината, освоение Хибин, строительство лесоэкспортного порта «Игарка» на Енисее и крупного промышленного центра Комсомольск-на-Амуре и др.).

В те годы такое понятие как «государственная программа» еще не существовало, его заменял термин «план». Содержание понятия «план» характеризовали, как намеченная на определенный период работа с указанием ее целей, содержания, объема, методов, последовательности и срока выполнения.

ГОЭЛРО – первый единый государственный перспективный план развития народного хозяйства Советской республики на основе электрификации страны. Разработанный в 1920 г. Государственной комиссией по электрификации России по заданию и под руководством В. И. Ленина. ГОЭЛРО – был планом развития всей экономики страны. В нем предусматривалось, на основе опережающего развития электроэнергетики, строительство предприятий, а также обеспечение этих строек всем необходимым. Все это привязывалось к планам развития территорий. План включал весь комплекс взаимосвязанных вопросов: увеличение добычи топлива, совершенствование или создание системы его переработки и транспорта; развитие промышленности; обучение кадров; создание инфраструктуры городов и т. д.

План ГОЭЛРО, рассчитанный на 10–15 лет, реализовал ленинские идеи

электрификации всей страны и создания крупной индустрии. Темпы реализации, запроектированные в плане ГОЭЛРО, не имели аналогов во всей прошлой экономической истории. Была создана общая система управления проектом и при крахе первоначального плана, рассчитанного на использование государственных средств, в Программу были внесены кардинальные изменения, обеспечившие привлечение частного капитала и реализацию плана на основе бизнес-проектов.

Для того чтобы определить к какому уровню целевого управления относится план ГОЭЛРО, мы оценим его по следующим критериям: разработка целей управления, разработка механизма реализации, разработка сроков и достижение цели в строго намеченные сроки.

Цель плана была четко сформулирована и являлась глобальной в масштабах страны. В области электроэнергетического хозяйства план состоял из программы «А», рассчитанной на восстановление и реконструкцию довоенной электроэнергетики, и программы «Б», предусматривавшей строительство 30 районных электрических станций (20 тепловых и 10 ГЭС). Общая мощность 30 районных электростанций составляла 1750 тыс. кВт2. При этом решались вопросы не просто сооружения 30 районных электростанций, а весь комплекс взаимосвязанных инфраструктурных вопросов.

План был рассчитан на 10–15 лет, и за этот период подразумевалось вывести экономику страны на новый уровень.

Оценивая план по последнему критерию – достижение намеченной цели в срок, видно, что уже через 10 лет после начала реализации плана он был не просто выполнен, но и перевыполнен по ряду показателей. Так, в результате реализации плана количество электростанций возросло в 26 раз к 1927 г.

 По нашему мнению, успешная реализация плана ГОЭЛРО связана с его превосходной разработкой и действенным механизмом реализации. Имея в составе плана ГОЭЛРО установленный объект (развитие электрификации страны), сроки и разработанный механизм реализации можно отнести его к первому опыту применения программно-целевого управления.

Разработка и реализация плана ГОЭЛРО имели огромное методологическое значение. Это был первый опыт научного перспективного планирования на основе новых принципов. Разработанные комиссией ГОЭЛРО методологические принципы послужили основой для дальнейшей работы в области планирования. По существу впервые был составлен топливно-энергетический баланс страны. Наряду с балансом по отдельным видам ресурсов была определена общая смета затрат1.

(дальше не успела)

Позднее, с помощью перехода к новой экономической политике (НЭП),

стала восстанавливаться промышленность, разрушенные производства и заводы, фабрики, железнодорожный транспорт и коммунальное хозяйство. Постепенно начинает развиваться экономика города и осуществляется управление городским хозяйством. В 1926 и 1928 гг. ученый Л. А. Велихов публикует работы «Опыт муниципальной программы» и «Основы городского хозяйства».

Это были первые работы, посвященные разработке планов и теории муниципального развития.

В 1928 г. новая экономическая политика прекращает свое развитие, и

страна переходит на пятилетние планирование развития народного хозяйства2.За годы советской власти в стране всего было реализовано 13 пятилетних планов.

В мае 1929 г. V съездом Советов СССР был утвержден первый пятилетний план (1928–1932 гг.). Он позволил провести ряд политических, экономических и идеологических мер, приведших к созданию новых отраслей промышленности и увеличению всех видов продукции. В этот период велось строительство транспортных и промышленных сооружений, таких как ДнепроГЭС, Турксиб, металлургических заводов в Магнитогорске, Новокузнецке, Норильске,Липецке и Челябинске, тракторных заводов – в Сталинграде, Харькове, Челябинске.

В 30–40-х гг. ХХ в. происходит увеличение объема сельскохозяйственной

и промышленной продукции, реализуется масштабная программа железнодорожного строительства, вводятся в действие крупные сооружения водного транспорта, развернулось жилищное строительство3.

После Великой Отечественной войны восстановление разрушенного народного хозяйства велось с использованием программно-целевого планирования и управления. За несколько лет были достроены и введены в эксплуатацию крупнейшие гидроэлектростанции, заводы, развернулось жилищное строительство.

В 50‒60-х гг. XX в. отчетливо проявляется тенденция к формированию комплекса государственных целевых программ отраслевого, космически-оборонного и территориально-производственного назначения. Советские документы представляли собой строгие перспективные планы, направленные на развития народного хозяйства Советского Союза.

В послевоенный период на смену планам пришли комплексные целевые программы, разрабатываемые в стране в 60–80-х гг. ХХ в. Среди большого количества официальных нормативных материалов советского периода последними являются подготовленные Госпланом СССР, СОПС и ИЭиОПП СО АН СССР «Методические указания к разработке целевых комплексных программ по решению региональных проблем, формированию и развитию территориально-производственных комплексов» (1980 г.).

Исходную базу для программных разработок в тот период составляли такие крупномасштабные предплановые обоснования, как Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий на прогнозный период до 20 лет и Генеральная схема развития и размещения производительных сил СССР на прогнозный период до 15 лет. К этим документам была выполнена детальная проработка прогнозных показателей на ближайшее пятилетие. Документы разрабатывались как в целом по стране, так и по отдельным отраслям народного хозяйства. Систематически пересматривалась также Генеральная схема расселения СССР, в которой учитывалась периодическая корректировка прогнозных показателей развития научно-технического, экономического и социального потенциалов страны в результате выполнения годовых и пятилетних планов народнохозяйственного, отраслевого и территориального планирования1.

Казалось бы, широкое применение нормативных плановых документов в практической деятельности советского государства должны привести к совершенствованию методического обеспечения внедрения программно-целевого управления. Однако этого не произошло по ряду причин:

 постоянно углубляющиеся процессы специализации производства, все большая дифференциация видов деятельности, возникновение проблем межотраслевого, комплексного характера;

 ведомственная разобщенность, усилившаяся в связи с возвратом в середине 60-х гг. ХХ в. отраслевого принципа управления, который не обеспечивал решение комплексных проблем территории (проблемы регионального развития, как правило, отличаются комплексным характером).

Все это способствовало тому, что уже в недрах планово-административной системы возникла объективная потребность использования интеграционных методов планирования и управления.

Таким образом, формирование программного разреза государственных планов происходило в следующем порядке: отбор перечня важнейших проблем, подлежащих программной разработке, разработка комплексных программ. Начиная с 70-х гг. прошлого столетия, комплексные программы различных направлений получили широкое распространение – народнохозяйственные, научно-технические, экологические и др.

Вместе с тем успешно реализовывались и региональные целевые программы.

Программы развития производительных сил в регионах были направлены на становление и функционирование территориально-производственных комплексов

(ТПК), таких как Оренбургский, Южно-Якутский, Южно-Таджикский, Братско-Усть-Илимский и др. Колоссальный объем работ был выполнен в 70–80-х гг.

ХХ в. по планированию строительства Байкало-Амурской магистрали (БАМ).

Стоит отметить, что со второй половины 70-х и до середины 80-х гг.

ХХ в. было разработано большое количество региональных программ. Параллельно с программами развития краев, областей, республик, разрабатывались отраслевые программы производства товаров народного потребления и др. Устанавливаемые цели управления позволяли решать имеющиеся народнохозяйственные проблемы. Проблемы, на которые были направлены цель и задачи программы, носили комплексный характер, но только в сфере ее действия, т. е.в регионе или в отрасли.

Существующая система государственного управления в тот период не

способствовала их выполнению. При выполнении механизма реализации программ серьезным препятствием на пути их реализации была существующая система ведомственного управления народным хозяйством. Разнонаправленность ведомственных и региональных интересов способствовала реализации «спланированных», но «неорганизованных» и «неуправляемых» программ.

Множество программ не подкреплялось финансовыми и материально-

техническими ресурсами, при их формировании игнорировались реальные возможности народного хозяйства страны и отдельных регионов. Партийные и административные органы пытались достичь скорых результатов, которые не могли быть получены. Исследователи отмечают, что ограниченная ресурсная обеспеченность не решала экономические и социальные задачи.

В 80–90-х гг. ХХ в. в стране стали разрабатываться социально-

экономические, научно-технические, производственно-экономические, территориальные, экономические и организационно-хозяйственные региональные целевые программы. Например, была разработана комплексная программа научно-технического прогресса, Генеральный план развития Ленинграда и Ленинградской области. Подобные программы разрабатывались и в других регионах страны. В этот период ключевым условием разработки программ являлось программно-целевое планирование, позволяющее повысить научную обоснованность планов и усилить их направленность на решение ключевых социально-экономических задач1.

Долгое время программно-целевое планирование и управление в России было основано на разработке и реализации целевых программ центрального уровня управления. И только политические и социально-экономические реформы

1990-х гг. ХХ в. привели к смещению разработок программ на уровень субъектов

Российской Федерации. Такое явление стало естественным следствием развития демократии и федерализма, перехода от преимущественно отраслевого к территориальному управлению, повышения роли регионов в проведении экономической политики и решении социально-экономических проблем.

Про ГОЭЛРО

https://www.nkj.ru/archive/articles/5906/

https://ru.m.wikipedia.org/wiki/ГОЭЛРО

http://gitelman.ru/publications/?item=65

Впервые использование программно-целевого метода наблюдалось в плане ГОЭЛРО (Государственная комиссия по электрификации России) в СССР, разработанно-го в 1920 г. в период гражданской войны. Данный план, хотя и назывался «План элек-трификации РСФСР», был направлен не только на область электроэнергетики, а на раз-витие экономики в целом. План ГОЭЛРО включал в себя строительство районных электростанций, развитие транспортной системы страны, увеличение добычи топлива, развитие промышленности и т.д.

План ГОЭЛРО сыграл важную роль для страны, поскольку без его реализации СССР не смогло бы стать одной из самых развитых стран за такой короткий срок.

ГОЭЛРО, несмотря на название, был планом развития не одной энергетики, а всей экономики. В нем предусматривалось строительство не только генерирующих мощностей, но и предприятий, обеспечивающих эти стройки всем необходимым, а также опережающее развитие электроэнергетики по сравнению с народным хозяйством в целом. И все это привязывалось к планам развития территорий. К примеру, согласно плану был построен Электрозавод в Москве, позже аналогичные производства открылись в Саратове и Ростове. Однако ГОЭЛРО шел еще дальше: он предусматривал возведение предприятий — будущих потребителей электроэнергии. Среди них — заложенный в 1927 году Сталинградский тракторный, основа отечественного танкостроения. В рамках плана также началось освоение Кузнецкого угольного бассейна, вокруг которого возник новый промышленный район.

Практика применения программно-целевого метода планирования в России уходит своими корнями в 20-е годы XX века. Программно-целевое планирование стало широко применяться в качестве альтернативы затратным методам планирования как средство концентрации ресурсов на наиболее приоритетных направлениях социально-экономического развития.

Первый положительный опыт применения программно-целевого планирования относится к 1920 году, когда посредством данного метода была разработана комплексная государственная программа электрификации страны, получившая название план ГОЭЛРО. Данный план содержал в себе основные черты, присущие целевой программе в современном понимании данного термина, а именно целенаправленность и соподчиненность целей низшего уровня генеральной цели по электрификации страны. Грандиозный успех в достижении поставленных целей и задач в рамках плана ГОЭЛРО обусловил дальнейшее развитие программно-целевого метода планирования в отечественной экономической науке. В 1923-1924 гг. в СССР было принято сразу девятнадцать отраслевых программ развития экономики, на долгие годы определившие приоритетные цели промышленного развития страны. В 30-х годах в результате реализации данных целевых программ были созданы угольно-металлургическая база Кузбасс-Урал, Туркестано-Сибирская магистраль и т.д. [5].

Расцвет программно-целевого планирования в отечественной хозяйственной практике приходится на 60-80 гг. XX века, когда данный метод получил практически повсеместное распространение как эффективный инструмент социально-экономического планирования в масштабах целой страны. Именно в этот период под эгидой Госплана, Госстроя и Академии Наук СССР был разработан проект, получивший название «Комплексная программа научно-технического прогресса СССР и его социально-экономических последствий» (1979 г.). Основной задачей Комплексной программы являлось выявление текущих тенденций социально-экономического развития и потребностей в масштабах страны, оценка существующих возможностей науки, техники и экономики в решении возникающих проблем, согласование действий всех участников программы в достижении намеченных на перспективу стратегических целей развития отраслей народного хозяйства и страны в целом, оценка необходимых для этого ресурсов и средств.

Несмотря на тот факт, что программно-целевое планирование в той или иной форме применялось в СССР достаточно давно, впервые о необходимости разработки целевых программ как инструмента планирования на государственном уровне было объявлено на XXV съезде КПСС в 1976 г., а в 1979 г. было принято соответствующее постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 12.07.1979 № 695 «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы». В частности утверждалась необходимость разработки в качестве важнейшей составной части государственных перспективных планов экономического и социального развития целевых комплексных научно-технических, экономических и социальных программ, а также программ развития отдельных регионов и территориально-производственных комплексов, обеспечивая увязку этих программ с материальными и финансовыми ресурсами [1].

Успешный опыт программно-целевого планирования в СССР позволяет эффективно применять данный инструмент и по сей день в современных российских условиях.