Ключевые слова: государственные закупки, конкуренция, государственный бюджет, государственный заказ, аукцион.

УДК 332.146

Левашова Екатерина Сергеевна

студент факультета управления,

Владимирский филиал РАНХиГС, г. Владимир

e-mail:  ekaterina.levashova@mail.ru

научный руководитель: Аннин Анатолий Геннадьевич

К вопросу о становлении государственных закупок в России

Аннотация: В статье рассматривается вопрос о возникновение сферы госзаказа в историческом аспекте, выявляются причины необходимости зарождения закупочной процедуры как условия выгодной реализации государственного бюджета. Особое внимание уделяется процессу становления законодательства государственных закупок в России и его модернизации.

Ключевые слова: государственные закупки, конкуренция, государственный бюджет, государственный заказ, аукцион.

Key words: state purchases, competition, state budget, state order, auction.

В настоящее время важным направлением экономической сферы в Российской Федерации является реализация средств бюджета страны и ее регионов путем осуществления государственных закупок. В современном законодательстве сфера государственных закупок представляет собой сложный нормативно-правовой пласт. Осуществление закупочной деятельности на территории нашей страны происходит благодаря Федеральному закону № 44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Но вопрос о возникновении государственных закупок как феномена развития страны имеет глубокие корни в истории.

Истоком возникновения многослойной системы государственного регулирования в сфере закупочной деятельности можно считать повсеместное распространение «литургий» в Древнем Риме (IV в.). В буквальном смысле, «литургиями» называлась «общественная работа» или «государственная служба». Литургии, как обязательные повинности, имели две функции: во-первых, удовлетворяли некоторым государственным нуждам, во-вторых, с помощью литургий у государства появлялась возможность создания пышных религиозных празднеств без выделения на них средств из бюджета. На подданных были возложены функции в качестве помощи государству, тем самым освобождая от некоторых расходов казны [9, с. 59].

Основа существующего положения в сфере государственного заказа в России заложена в допетровской Руси (XV в.). Уже тогда в госзаказе существовало понятие «заказчик», в лице которого представал царский двор или сам царь. Главной целью осуществления закупок являлась борьба с перерасходом государственных средств.

В науке принято относить к числу первых правовых актов в сфере закупочной деятельности Указ царя Алексея Михайловича принятого от 7 июля 1654 года «О подрядной цене на обеспечение доставки в город Смоленск сухарей и муки». Создается прототип современной конкурсной основы закупочной деятельности, а именно: государственный заказ публичного характера, имеющий четкие взаимовыгодные условия, и поиск исполнителей по заказу. За определенный объем закупаемых сухарей и муки могла назначаться конкретная розничная цена в размере 40 копеек, 55 копеек или 1,5 рубля. На этих условиях товар должен быть доставлен в Смоленск, но важным обязательством со стороны государства являлось освобождение этого груза от каких-либо государственных пошлин [11, с. 24].  

Активная систематизация сферы госзаказа в России появилась в эпоху правления Петра I. Главной целью создания законодательного пласта являлось реформирование общественно-политической и экономической жизни государства. В результате император получил аппарат общероссийского центрального управления государством, который подчинялся Сенату. Кроме того,  действовал целый ряд канцелярий, контор и приказов, в полномочия которых входило регулирование общественных отношений в различных областях государственной деятельности. Впервые были разработаны этапы проведения закупочной процедуры, которые включали в себя планирование (когда должна состояться закупка), объявление закупки (под барабанную дробь в людных местах развешивали информационные листы с условиями закупок), подача заявок (в среднем предложения принимались в течение трех недель), торги (в день закупки зажигалась свеча, до истечения времени горения которой участникам давался шанс сбить цену) и подведение итогов закупки (объявление победителя, предложившего наименьшую цену).

В период правления Петра I издается несколько нормативно-правовых актов, регламентирующих заключение казенных контрактов по различным направлениям, таким как: поставка провианта и фуража, строительство казенных дорог, зданий, мостов и др.

При Екатерине II функция проведения торгов была передана в Казенную палату. В 1775-1776 гг. была проведена реформа государственного управления, которая осуществлялась актом «Учреждение о губерниях».

В 118 статье «О контрактах по подряду, поставках, и откупах» были изложены правила проведения торговых мероприятий всех типов. Согласно статье все функции проведения закупок передавались в созданную Казенную палату. От поставщиков требовали соблюдать подписанные контракты независимо от обстоятельств. Если члены Казенной палаты допускали убытки, то обязаны были возместить их из своего кармана [7, с. 53].

Активное финансовое обоснование процесса закупок выстраивалось при правлении Александром I. В 1802 г. императором был подписан «Устав о провианте для продовольствия войск», в котором особое внимание было уделено расчетам всех справочных цен для осуществления проведения закупок.

Дореволюционное отечественное право для ряда договоров, заключаемых государственными органами, в том числе казенных подрядов и поставок, устанавливало обязательное производство публичных торгов.

С 1917 года процесс установления формирования законодательства в сфере государственного заказа был перенаправлен. Декрет Совета народных комиссаров от 21.01.1919 г. «О заготовке продовольственных продуктов» устанавливал полный запрет на заготовку и провоз продуктов любым организациям, кроме государственных органов продовольствия. Народный комиссариат продовольствия установил разверстку, в рамках которой производитель был поставлен в жесткие условия и четкие сроки по поставке продовольствия государству, были введены цены на поставляемое продовольствие. В течение 1920 г. были изданы декреты об обязательной поставке в порядке разверстки коровьего масла, яиц, убойного скота, меда, сена и соломы. На протяжении 1918-1930 гг. закупки сельскохозяйственной продукции носили административно-командный характер, а не договорной. К тому же, постоянная смена государством организационно-правовых форм закупок сельскохозяйственной продукции (продразверстка, продналог, контрактация) никак не способствовала стабильности и эффективности правоотношений в этой стратегически важной для любого государства   сфере [5, c. 43].

С 1948 года сфера государственного заказа действовала по системе Государственного комитета СССР по материально-техническому снабжению: распределение всех видов продукции на территории страны и контроль поставок продукции до потребителя.

Переломным годом в законотворческом процессе в закупках принято считать 1970 год. Были апробированы новые положения о поставках, которые содержали нормативную совокупность дозволений и запретов, характерных публично-правовому урегулированию. Процедуры «публичных торгов» все еще оставались принудительными, но закупки могли реализовываться в трех видах: торги при помощи напечатанных объявлений, торги устные, и торги смешанного характера.

Устные торги проводились путем записи цен, которые объявляли участники. Торги длились до объявления одним из участников наименьшей цены.  Победитель был обязан дать подписку о личном исполнении подряда на условиях, оглашенных на торгах, при неизменной цене.

Торги посредством изготовленных при помощи печатных устройств объявлений проводились только тогда, когда имела место определенная поставка необходимых предметов, которые закупались за границей, а также поставки на некоторые довольно значительные суммы.

При осуществлении проведения смешанных торговых мероприятий в первую очередь велся устный торг со всеми присутствующими, а после были рассмотрены все поданные или присланные при помощи почты     объявления [10, с. 21].

После распада СССР с 1991 года финансирование государственных предприятий и учреждений, резкое сокращение расходов государственного бюджета, массовые задержки оплаты по госконтрактам, повышение коррупции привели к разрушению системы «старых» государственных закупок.

В период с 1992 по 1994 годы было принято большое количество законов и подзаконных актов с целью регулирования системы закупок. Но созданный правовой пласт не обозначал четкой процедуры размещения госзаказов.

В 1997 году  Указом Президента Российской Федерации от 8 апреля 1997 г. № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд» был сделан первый шаг к реформированию всей системы закупок и проведена первая реформа системы госзакупок. Но госзаказ продолжал оставаться недостаточно регламентированным: отсутствовали штрафы за ущемление прав поставщиков, информации о торгах, лишь 30 чиновников в профильном департаменте Министерства экономики отвечали за разрешения на размещение заказов, отсутствовали единые данные о закупочной деятельности, включая базовую статистику.

21 июля 2005 года Государственной Думой был принят Федеральный закон № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», ключевыми идеями которого стало создание условий для равной конкуренции, обеспечение прозрачности всех закупок, установление антикоррупционых правил в сфере, использование критериев и учет деловой репутации при осуществлении закупок, переход на электронный метод проведения торгов с единым порядком размещения заказов [1].

Параллельно создается основа защиты прав всех участников процедуры государственной закупки - Федеральный закон от 26 июля 2006 года       № 135-ФЗ «О защите конкуренции», где определена сфера финансовой услуги в контексте задач закупок для государственных нужд [2].

Важным шагом в становлении одного из постулатов современной закупочной системы стало принятие 10 марта 2007 года Правительством Российской Федерации Постановления № 147 «О создании единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности» [3]. Эту «идею» удалось реализовать спустя 4 года, но портал для госзакупок стал важным инструментом для совершенствования всей закупочной системы с 2011 года по сегодняшний день.

Недостатки системы правового регулирования и неактуальность базы законодательства в сфере закупок определили направление действия будущего закона для госзаказа, функционирующего в настоящее время. При разработке новых правил ведения процедуры закупок некоторые идеи были заимствованы из законодательства США: прежде всего сам термин «контрактная система» [8, с. 71].

Ввиду большого значения государственных закупок для развития европейской интеграции, а также неэффективности действующих правовых норм была признана необходимость включить открытие рынка государственных закупок в качестве одного из ключевых элементов Программы Внутреннего рынка - обеспечение условий открытости российского рынка закупок для европейской конкуренции [6, c. 25].

На основе проанализированного мирового опыта был создан новый Федеральный закон № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», принятый 05 апреля 2013 года [4]. 

Закон отменил действие Федерального закона № 94-ФЗ от 2005 года, расширил сферу государственных закупок. В новом законе регулируются отношения, связанные с процессами планирования и прогнозирования обеспечения нужд муниципалитета и государства в работах (товарах, услугах) посредством их закупок, проведения мониторинга, организации аудита и контроля соблюдения основных требований. Но следует помнить, что закупочная система не стоит на месте, а изменяется, выявляет недостатки законодательства госзаказа и стремится к совершенству.

На данный момент Федеральный закон № 44-ФЗ от 2013 г. представляет собой сложную систему регулирования сферы государственного заказа, имеет массу подзаконных актов и комментариев, но за всю историю существования госзакупки из простого процесса выплаты средств из бюджета населенного пункта превратились в отдельный пласт законодательства, объединяющий все сферы внешней и внутренней политики России и определяющий их направление.

[1] Федеральный закон от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (ред. от 02.07.2013, утр. силу) // Собрание законодательства Российской Федерации. Выпуск № 19. 2014. - ст. 2299.

[2] Федеральный закон от 26.07.2006 года № 135-ФЗ «О защите конкуренции» // Собрание законодательства Российской Федерации. Выпуск № 27. 2017. - ст. 3932.

[3] Постановление Правительства Российской Федерации 10.03.2007 № 147 «О создании единого общероссийского портала для информационного обеспечения государственной закупочной деятельности» // Собрание законодательства Российской Федерации. Выпуск № 7. 2017. - ст. 1086.

[4] Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (ред. от 29.07.2017) // Собрание законодательства Российской Федерации. Выпуск № 14. 2017. - ст. 2003.

[5] Власов В.А. Правовое регулирование закупок сельскохозяйственной продукции для государственных и муниципальных нужд: история, теория, практика: Монография. -  Красноярск: КрасГАУ, 2005.

[6] Кичик К.В. «Пороговые значения» по законодательству о государственных закупках России и зарубежных стран // Внешнеторговое право. -  2010. - № 2.

[7] Копкова А.П. Историко-правовые аспекты развития института торгов в России / А.П. Копкова // Юриспруденция. - 2010. - № 17.

[8] Кузнецова О.А. Признание недействительными несостоявшихся торгов как способ защиты гражданских прав // Журнал российского права. - 2012. - № 10.

[9] Ростовцев М.И. Общество и хозяйство в Римской империи - СПб., 2001. [10] Смирнов В.И., Нестерович Н.В. Становление рыночной системы государственных закупок в России.  -  Казань: НПО «БизнесИнфомСервис», 2012.

[11] Стурза К.И. Историко-правовой анализ развития института государственного заказа в России // История государства и права. - 2013. - № 4.

© Е.С. Левашова, 2017