Предложения по совершенствованию системы тарифных преференций

ЕАЭС на основе анализа экономических показателей и зарубежного опыта Ключевым вектором развития преференциальной системы развитых стран становится сокращение количества стран, получающих преференции в одностороннем невзаимном порядке в рамках Общей системы и заключение двухсторонних преференциальных соглашений, предоставляющих возможности применения более дифференцированного подхода к регулированию отношений с внешнеторговыми партнерами. Двусторонние преференциальные соглашения, заключаемые в формате зоны свободной торговли, распространяются также на торговлю услугами, движение капиталов, охрану прав интеллектуальной собственности и другие сферы1 . Система предоставления тарифных преференций в Евразийском экономическом союзе в целом соответствует базовым положениям ВТО и Общей системы преференций. Применение тарифных преференций в Таможенном союзе основано на соответствующих мировой практики ведущих экономически развитых стран принципах: 1) принципе градации, предусматривающем разделение стран- бенефициаров на две группы – развивающихся и наименее развитых стран и предоставление преференций в размере 25% от базовой ставки ввозных таможенных пошлин для первой группы стран и применение нулевых ставок для стран второй группы; 2) принципе модуляции, предполагающем отмену предоставления преференций при совершении страной-бенефициаром недружественных действий (нарушение экономических интересов государств-членов Таможенного союза, недостатки при контроле экспорта или транзита 1 Хапилин С. А. Преференциальная система Таможенного союза России, Белоруссии и Казахстана: модернизационный потенциал // Вестник Ростовского государственного экономического университета (РИНХ). 2015. № 1. С. 195. 92 наркотических средств, несоблюдение международных договоров по противодействию отмыванию денег); 3) принципе солидарности, предполагающем отмену предоставления преференций при превышении объема ввоза из страны бенефициара пяти самых больших по стоимостному объему групп Единой товарной номенклатуры ВЭД за два предшествующих года 75-процентного уровня от общего объема ввоза этих товаров из стран-бенефициаров системы преференций; 4) принципе ограниченной номенклатуры товаров, предполагающем, что предоставление тарифных преференций ограничивается товарами с низкой степенью переработки, в основном продукцией животного и растительного происхождения, текстильными изделиями, мебелью, предметами антиквариата1 . Несмотря на общую схожесть с аналогичными системами ведущих зарубежных государств, применяемые в Евразийском экономическом союзе система предоставления тарифных преференций характеризуется рядом существенных недостатков. Одним из наиболее существенных недостатков является недостаточная гибкость преференциальной системы ЕАЭС в части учета национальных интересов. Стратегическим вектором развития преференциальных систем зарубежных стран, является введение широкого спектра дополнительных ограничений для предоставления односторонних преференций, не связанных с экономическими факторами. Так, Европейским союзом применяется трехуровневая система предоставления преференций: стандартная система преференций для стран, классифицируемых Всемирным банком как страны с низким или ниже среднего уровнем дохода; система «GSP+», предоставляемая странам, ратифицировавшим международные конвенции в области прав человека, защиты окружающей среды, совершенствования государственного управления предоставляющая наименее развитым странам права беспошлинного и неограниченного тарифными квотами ввоза товаров, за исключением оружия и вооружения. В 2014 году ЕС планируется модернизация преференциальной системы, нацеленная на минимизацию преференций странам с достаточно высоким уровнем доходов, перевод значительной доли тарифных преференций в формат двухстороннего сотрудничества, расширение спектра политических ограничений для предоставления преференций в рамках системы «GSP+»1 . Преференциальная система США в качестве препятствий для получения тарифных преференций рассматривает как экономические факторы, связанные со значимостью товара для экономики США, стоимостными и количественными ограничениями по импорту в США конкретных товаров, так и комплекс идеологических, международно- правовых и военно-политических барьеров (коммунистический режим, поддержка международного терроризма, уровень торгово-экономического сотрудничества, защита прав интеллектуальной собственности, нарушение общепризнанных прав человека)2 . Одновременно как в США, так и в ЕС действует система лимитов на предоставление тарифных преференций в целях защиты собственных товаропроизводителей. В США товары могут быть изъяты из преференциального перечня при достижении экспортной отраслью страны- бенефицира «порога конкурентоспособности», определяемого как ежегодно пересматриваемый стоимостной предел импорта определенных товаров. Действующая в ЕС система ограничений предполагает прекращение действия преференций при достижении определенной доли от внутреннего потребления . Адаптация данного опыта к условиям функционирования Евразийского экономического союза предполагает необходимость трансформации подходов к формированию единой преференциальной системы по следующим направлениям. Во-первых, в условиях формирования единого экономического пространства критически важной является унификация системы предоставления тарифных преференций, в связи с чем необходимо: - исключить отсылочные нормы на национальное законодательство в части предоставления режима наибольшего благоприятствования, документального подтверждения страны происхождения товаров, принятия таможенными органами предварительных решений о стране происхождения товаров и включить в Таможенный кодекс нормы прямого действия; - сформировать порядок оформления и выдачи Единого сертификата происхождения товара из ЕАЭС и обеспечить признание Единого сертификата происхождения товара из стран Евразийского экономического союза таможенными службами иностранных государств (групп государств) в качестве документа, подтверждающего происхождение товара. Во-вторых, необходимо конкретизировать международные договоры государств-членов ЕАЭС, в соответствии с которыми предоставляются тарифные преференции. Это обусловлено тем, что международные договоры, заключаемые в рамках зоны свободной торговли, регулирующие, в том числе вопросы правил определения страны происхождения товаров (например, Новая Зеландия, ЕАСТ, Сербия, Черногория), не подпадают под понятие «международные договоры государств-членов ЕАЭС» в значении, предусмотренном Таможенным кодексом Таможенного союза. Не менее существенным недостатком преференциальной системы ЕАЭС является жесткая увязка преференциальной системы с международными страновыми оценками. Перечень развивающихся и наименее развитых стран в преференциальной системе ЕАЭС нормативно взаимоувязан с перечнями стран, не классифицируемым Всемирным банком как страны с высоким уровнем дохода и перечнем наименее развитых стран ООН, что лишает данную систему необходимой гибкости в учете стратегических внешнеэкономических интересов государств-членов ЕАЭС. Действующий в ЕАЭС преференциальный режим применяется в отношении импорта отдельных промышленных и сельскохозяйственных товаров, происходящих из 151 развивающихся и наименее развитых стран. Анализ стоимостных объемов импорта России в разрезе стран - торговых партнеров за 2014 г. показывает, что основными торговыми партнерами из числа стран, пользующихся преференциальным режимом, являются страны Содружества независимых государств (за исключением государств-членов Таможенного союза), обеспечившие более 14% российского товарооборота и развивающиеся страны – пользователи преференциального режима, в первую очередь Китай и Турция. Всего в 2014 году было предоставлено участникам ВЭД тарифных преференций на сумму более 53 млрд. руб., что в 1,5 раза меньше, чем в 2013 году (78,6 млрд. рублей). При контроле обоснованности предоставления тарифного преференциального режима таможенными органами в 2014 году принято 5 806 решений об отказе в представлении тарифных преференций на сумму 258,7 млн. рублей1 . По данным Евразийской экономической комиссии, в настоящее время по отношению к товарам ЕАЭС применяется более 90 ограничений, в виде антидемпинговых пошлин, акцизов, дискриминационных квот, специальных технических мер, дополнительных таможенных сборов. Наибольшее количество подобных мер применяются странами СНГ (кроме стран ЕАЭС) и 96 другими странами-бенефициарами получателями тарифных преференций (в их числе Индия, Китай, Турция и прочие). Наглядно показано на Рисунке 1. Ущерб от применения ограничительных мер по отношению к российским экспортным товарам (по оценке Минэкономразвития России) составляет около 1,5 млрд. долларов США каждый год. При таких обстоятельствах, предоставление тарифных преференций на невзаимной основе, при отсутствии возможности изменения условий предоставления преференций является контрпродуктивным1 . Источник: Доклад «Об ограничительных мерах, применяемых к товарам государств – членов Таможенного союза третьими странами за I полугодие 2015 года  По оценкам Счетной палаты, по отношению к товарам, ввезённым из указанных стан, в 2014 году было предоставлено преференций на сумму 802,6 млн. рублей3 . Целесообразно также углубление категорирования стран- бенефициаров, не относящихся к странам с высоким уровнем дохода, которые, согласно классификации Всемирного банка делятся на страны с низким уровнем дохода и страны со средним уровнем дохода. Страны со средним уровнем дохода, в свою очередь, делятся на страны с доходом ниже среднего и страны с доходом выше среднего. Такое разделение даст возможность отследить страны с динамично развивающейся экономикой и исключить их из списка стран-бенефициаров, получателей тарифных преференций (это, например, Бразилия, Китай, Ливия, Турция, ЮАР4 ). Целью исключения этих стран из списка стран-пользователей преференциальной системы АЕЭС станет заключение с последними выгодных преференциальных соглашений на взаимной основе. Принципиально значимым вопросом совершенствования преференциальной системы ЕАЭС является развитие принципа тарифной дифференциации, предполагающее разделение товарной номенклатуры на группы в зависимости от их чувствительности для единого рынка ЕАЭС, определяемой с учетом доли импорта на рынке данного товара и степени его влияния на соответствующий сектор экономики стран ЕАЭС (занятость, производительность труда и т.п.). В данном контексте целесообразно использование опыта ЕС, в котором путем дифференциации ставки пошлин в зависимости от принадлежности товара к одной из этих четырех подгрупп определяют собственно тарифные преференции: 15 % для очень чувствительных товаров (то есть оплате подлежит 85 % ставки пошлины режима наибольшего благоприятствования); 30 % для чувствительных товаров (оплачивается 70 % ставки пошлин РНБ); 65 % для получувствительных товаров (оплачивается 35 % ставкой пошлины РНБ); 100 % для нечувствительных товаров (пошлина не взимается). Одним из ключевых недостатков преференциальной системы Евразийского экономического союза в условиях перехода к обязательному декларированию товаров в электронной форме и развитию технологий межведомственного взаимодействия является комплекс вопросов, связанных с определением страны происхождения товаров. На современном этапе развития международного сотрудничества в рамках Всемирной торговой организации и Всемирной таможенной организации магистральной тенденцией становится активизация межгосударственного взаимодействия и активное применение информационно-коммуникационных технологий, предусматривающих переход к автоматизации процедур документального подтверждения страны происхождения товара. Действующая система, основанная на сертификатах о происхождении товара формы «А», принятая в рамках Общей системы преференции, имеет ряд существенных недостатков. Отсутствие у таможенных органов технических, информационных и правовых возможностей для получения 99 электронных образцов оригинальных оттисков печатей и подписей государственных органов стран экспортеров, а также возможности поведения проверки на предмет их соответствия оттискам и подписям, которыми заверены сертификаты, вынуждает декларантов предоставлять оригиналы сертификатов о происхождении товаров на бумажных носителях. В результате возрастают риски заявления участниками внешнеэкономической деятельности недостоверных сведений, сокращается потенциал использования технологии электронного декларирования товаров, полноценное функционирование которого возможно лишь в случае исключения бумажного документооборота. В перспективе данный архаичный порядок в государствах – основных торговых партнерах России будет трансформироваться в рамках новой системы, основанной на заявлениях о происхождении, которые будут подаваться в таможенные органы непосредственно зарегистрированными экспортерами и внедрении электронной системы контроля за достоверностью сертификатов о происхождении товаров. Полномасштабное внедрение данной системы в Европейском союзе запланировано на 2017 год. Для России и других государств-членов ЕАЭС, дополнительно использующих для подтверждения права на тарифные преференции сертификаты формы СТ-1 (для государств-членов СНГ и Грузии) и СТ-2 (для Сербии и, потенциально, других государств, образующих с Россией зону свободной торговли), решением указанной проблемы является отказ от предоставления бумажного оригинала сертификата и заявительный порядок сертификации страны происхождения уполномоченными экспортерами страны происхождения. Условиями такой трансформации должно стать создание межгосударственной системы аккредитации экспортеров и взаимного признания результатов аккредитации, наличие доступа таможенных органов к электронной системе, по которой можно 100 идентифицировать сертификат страны происхождения, определить выполнение установленных критериев и идентифицировать товар. В данном контексте принципиальное значение имеет вопрос закрепления полномочий органов, отвечающих за определение и документальное подтверждение страны происхождения товаров. В Российской Федерации вопросы, связанные с сертификатами происхождения нормативно урегулированы законом РФ «О торгово-промышленных палатах в Российской Федерации», согласно которому торгово-промышленные палаты наделены правами удостоверять в соответствии с международной практикой сертификаты происхождения товаров, а также другие документы, связанные с осуществлением внешнеэкономической деятельностиновременно значительным объемом полномочий по контролю и определению страны происхождения товаров обладают Федеральная таможенная служба (при проведении таможенного контроля, предоставлении государственной услуги по принятию предварительных решений о стране происхождения товара), и Минпромторг России, за которым закреплены полномочия по контролю за применением Генеральной системы преференций в части, касающейся выдачи Торгово-промышленной палатой Российской Федерации сертификатов происхождения товаров, подпадающих под действие тарифных преференций, предоставляемых Российской Федерации иностранными государствами или их экономическими объединениями3 . Вопросы предоставления тарифных преференций и определения страны происхождения товаров по своей сути должны решаться компетентными государственными органами. Это вопросы таможенного регулирования как одного из направлений внешнеторговой политики, а не правовой поддержки субъектов торговой деятельности. Передача данных полномочий таможенным органам позволит связать в единый комплекс процесс предоставления тарифных преференций, что особенно актуально в условиях реализации обязательств России перед ВТО по снижению уровня тарифной защиты, повысить эффективность контроля за счет потенциала международного и межведомственного сотрудничества. Обеспечение введенных санкций предполагает необходимость проведения комплекса мер по предотвращению ввоза в Российскую Федерацию санкционных товаров под видом товаров, следующих транзитом через ее территорию в третьи страны, определению страны происхождения ввозимых товаров в местах прибытия на единую таможенную территорию путем проведения таможенного контроля в формах, определяемых в рамках системы управления рисками, и применению мер по минимизации рисков, направленных на недопущение ввоза в Российскую Федерацию товаров отдельной категории. Реализация данных мер в рамках осуществляемого таможенными органами документального контроля предполагает необходимость обеспечения возможности автоматического сравнения сканированных форм сертификатов о происхождении товаров, оттисков печатей и подписей с эталонными образцами, содержащимися в базе данных образцов оттисков печатей уполномоченных органов (организаций) иностранных государств1 . На основании вышеизложенного представляется возможным сделать вывод о том, что мобилизация возможностей и преимуществ международного экономического сотрудничества для продвижения интересов России на мировом рынке связана с настоятельной необходимостью дополнения интеграционной модели ЕЭП инструментами, присущими модели «нового регионализма» и развитием инструментария предоставления тарифных преференций Евразийском экономическом союзе по следующим концептуальным направлениям: 1) Совершенствование подходов к практической реализации Общей системы преференций в контексте совершенствования механизма таможенного регулирования ВЭД в Евразийском экономическом союзе предполагает минимизацию одностороннего предоставления тарифных преференций странам с динамично развивающейся экономикой и формирование стратегического двух- или многостороннего сотрудничества с развивающимися государствами, включающего, помимо взаимного предоставления тарифных преференций, вопросы торгово-экономического сотрудничества, доступа на рынки, взаимного соблюдения прав участников ВЭД. 2) Создание единого экономического пространства в рамках ЕАЭС, формирование единой стратегии развития внешнеэкономических связей 103 государств-членов ЕАЭС предполагает необходимость унифицированного подхода к определению стран-бенефициаров режима наибольшего благоприятствования и преференциального режима, порядка документального подтверждения страны происхождения товаров, принятия таможенными органами предварительных решений о стране происхождения товаров. 3) Полномасштабное внедрение в России с 2014 г. технологии электронного декларирования товаров непосредственно связано с вопросом безбумажного подтверждения страны происхождения товаров на основе, что может быть в полной мере реализовано при передаче на уровень одного из федеральных органов исполнительной власти полномочий торгово- промышленных палат по выдаче сертификатов страны происхождения товаров и реализации технологий межведомственного и межгосударственного взаимодействия, а также повышения эффективности контроля достоверности декларирования страны происхождения товаров на основе создания в государствах-членах ЕАЭС систем автоматизированного анализа сертификатов о происхождении товаров и их сопряжения с системой управления рисками. Реализация указанных подходов будет способствовать совершенствованию единой системы преференций в целях превращения ее в эффективный механизм регулирования торговых отношений с развивающимися странами, соответствующий принципам Общей системы тарифных преференций и нацеленный на модернизацию структуры внешней торговли государств-членов Евразийского экономического союза.