Вторая квалификация – Дополнительная поддержка местных фирм

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение

Высшего профессионального образования

«Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Реферат по учебной дисциплине

«Экономический анализ государственных закупок»

постатье: «Effects of Transparency in Procurement Practices
on Government Expenditure: A Case Study
of Municipal Public Works».

Выполнили:

Анфиногенова Анастасия

Кольцова Ольга

Ровнейко Регина

Солянин Антон

.

Руководитель

Старший преподаватель

Бальсевич А.А.

Москва, 2018

Цель статьи:исследовать эффект улучшенной прозрачности в процессе квалификации участников торгов, используя данные, полученныеиз кейса аукционов муниципальных общественных работ в Японии.

Задачи:

1) охарактеризовать приобретение общественных работ местного правительства;

2) сформулировать эмпирическую стратегию для анализаценообразующего поведения;

3) определить структуру для измерения воздействия прозрачности в государственных закупках.

Основные идеи статьи

В первой части статьи, автором были приведены различиепонятий«прозрачная» и «дискреционная» практика, рассмотрены специфические черты государственных закупок в Японии, а также представлены данные, на которых в дальнейшем было построено исследование влияния роста прозрачности на реальное увеличение прозрачности, изменение цен контрактов, уменьшение уровня коррупции и сговора.

Важность обеспечения прозрачности в процедуре государственных закупок проявляется в том, что она позволяет увеличить конкуренцию среди подрядчиков. Зачастую фирмы не желают вступать в непрозрачные закупки, поскольку уверены в том, что в таких проектах не обходится без коррупционных действий между заказчиками и некоторыми поставщиками. Соответственно, ввиду того, что количество участников уменьшаются, возникает вероятность того, что правительству придется отдавать контракты тем, кто не сможет выполнить их на высоком уровне и по наименьшей цене.

Первоначально система государственных закупок в Японии базировалась на принципах дискреционной практики. При непрозрачной процедуречиновники, на свое усмотрение решают, какие именно подрядчики имеют право на подачу ставок. Соответственно, чиновники не несут ответственности за квалификацию каких-то отдельных фирм для участия в торгах. Относительным плюсом данной практики является то, что происходит ограничение количества участников торгов, а минусом – ограничение конкуренции. При непрозрачной практике зачастую чиновники квалифицируют компанию, получая взятки. Таким образом, может возникнуть ситуация, когда коррупция вызовет сговор (подрядчики будут сговариваться в попытке избежать конкуренции со взятками среди участников торгов). Вместе с тем, непрозрачная практика может помочь и в борьбе со сговором: чиновники могут наказывать участников сговора путем отклонения их заявки на участие в торгах.

Дальнейшее исследование происходило на примере проведения государственных закупок на общественные работы в префектуре Миэ в Японии. Во время проведения анализа непрозрачная процедура закупокбыла заменена чётко упорядоченную прозрачную процедуру. Теперь подрядчики могли принимать участие в торгах в случае, если они удовлетворяли минимальным финансовым и технических требованиям, которые устанавливались правительством. Таким образом, автором был сделан вывод о том, что такая новая практика снижает стимулы подкупа чиновников, поскольку сделать это становится сложнее и таким образом, механизм сговора слабеет.

Система государственных закупок Японии строится так, что органы власти обязаны запрашивать ставки и заключать контракты с теми, кто соответствует определенным требованиям. Так, например, такие критерии включают в себя:
1) производственные показатели; 2) количество сотрудников; 3) размер капитализации.

Безусловно, как и для всех стран, основной целью японских государственных закупок является заключение контракта с подрядчиками на наилучших условиях. Следует учесть, что правительство Японии поддерживает местных поставщиков путем продвижения определенных отраслей промышленности, а также выбора победителя среди местных фирм. Таким образом, можно выделить 2 квалификации, которые являются уникальными для государственных закупок в Японии.

Первая квалификация – Территориальная исключительность

Сущность данной квалификации заключается в том, что Япония делит свою юрисдикцию на несколько районов (например, префектура Миэ делится на 11 районов). Каждый поставщик может участвовать лишь в тех аукционах, реализация проектов которых расположена в районе, в котором расположена штаб-квартира подрядчика. Соответственно, такая квалификация препятствует входу на рынок участников, которые расположены за пределами соответствующего района. Несмотря на то, что такой механизм поощряет местных производителей, эффективность закупки для правительства уменьшается, поскольку подрядчики, которые могут выполнить проект более результативно, могут находиться за пределами района. Кроме того, такая квалификация порождает сговор между местными фирмами, которые могут вести переговоры с другими знакомыми в районе поставщиками, и система не будет впускать новых игроков на рынок.

Вторая квалификация – Дополнительная поддержка местных фирм

Содержание данной квалификации состоит в том, что для проектов, которые не превышают 500 тысяч долларов США, правительство использует дискреционную практику.Преимущество данной практики состоит в том, что правительство может ограничивать количество участников торгов. Тем не менее, такая процедура также создает возможность подкупа чиновников в обмен на их квалификацию на участие в торгах, а также побуждает местных поставщиков формировать картель с целью ослабления конкурса взяток. В дальнейших исследованиях прозрачная практика была заменена непрозрачной, но с условием того, что территориальная исключительность сохранялась во весь период проведения анализа.

Для проведения анализа автор использовал определенные переменные, которые приведены в таблице.

Данные содержат информацию обо всех предлагаемых проектах общественных работ с предложенными ценами с марта 2001 до марта 2004. Эти проекты включают конструкцию, связанную с реками (12.6), портами (13.4), дорогами (40.0), мостами (4.2), сточными водами (2.5), и эрозией и поток управляющими работами (27.3). Особенность японских государственных закупок заключалась в том, что минимальная и максимальная цены сохранялись нераскрытыми правительством во время торгов, и становились достоянием общественности только тогда, когда с победителем заключали контракт. Максимальную цену часто рассматривали как техническую оценку затрат правительства, в то время как наличие минимальной цены мотивировано правительством, по-видимому, чтобы избежать чрезмерного соревнования по торгам. Предложение цены отклонялось, если оно находилось вне диапазона цен, предусмотренный правительством. Для государственных чиновников считалось уголовным преступлением раскрытие минимальных и максимальных цен аукциона. Кроме того, ни один из участников торгов не знает, кто будет участвовать в конкретном аукционе, прежде чем он произойдет.

Таблица, представленная выше,делит информацию на три категории: особенности/характеристика участников торгов, особенности аукционов и аукционных результатов.

В японском секторе общественных работ была создана система правительственных рейтингов. Государственная рейтинговая система включает в себя сложный процесс, который учитывает финансовое состояние подрядчика, кредитную линию, уставный капитал, структуру управления, прошлую историю выполнения аналогичных проектов и количество работающих инженеров.

Переменная величина прошлых выигрышей построена как отношение количества прошлых выигрышей к количеству ставок в прошлом во время проведения торгов. Эта переменная отражает два аспекта характеристик участников торгов: разница в эффективности и разница в квалификации среди участников торгов. Первый аспект указывает, что участники с ранними выигрышами подают более низкие ставки; напротив, второй аспект указывает, что участники с более поздними выигрышами подают более высокие ставки, поскольку они способны выполнять более сложные задачи, которые другие участники торгов не могут выполнить.

Что касается характеристик продаж, то размер проекта различается у разных фирм. Это объясняется тем, что непрозрачные практики применялись только для небольших проектов до середины 2000-х годов. Основным видом общественных работ является дорожное строительство.

Для того, чтобы проверить, делают ли контрагенты ставки согласно прозрачной процедуре более агрессивно, чем при непрозрачной процедуре, автор сравнивает распределение ставок между двумя процедурами. На нижнем графике (Fig. 1) представлена интегральная функция распределения выигрышных ставок.

Показатели указывают на то, что ставки, поданные в соответствии с прозрачной процедурой, скорее всего, будет меньше, чем ставки в рамках непрозрачной. Данные в таблице также показывают, что цены при прозрачной практике немного ниже, чем при непрозрачной. Далее на основе произведённого анализа, автор пытается понять, какие эконометрические показатели влияют на результаты торгов при повышении прозрачности.

Во второй части статьи, на основе вышеприведенных данных, рассматривается влияние повышения прозрачности закупочных аукционов на ход торгов и степень сокращения правительством своих расходов на закупки за счет внедрения прозрачной практики взамен непрозрачной.

Автор моделирует изменение увеличения прозрачности, классифицируя аукционы на два различных периода: до мая 2002 года и после. Дискреционная процедура применялась в первый период в отношении проекта на сумму 70 млн. иен или менее, в то время как прозрачная процедура применялась в отношении других проектов в течение всего периода исследования.Автор понимает, что важные детерминанты предложения включают ненаблюдаемыми эффективность участника и ненаблюдаемыми атрибутами проекта. Их наличие создает две проблемы, связанные с эндогенностью—эндогенностью в размере проекта и в участии участников аукциона.

Эндогенность в размере проекта возникает, когда действия заказчиков действительно коррумпированы. С целью увеличения вероятности получения взяток, у чиновников возникает стимул разделения большого проекта на мелкие. В случае классификации проекта как небольшого, должностные лица смогут применять к нему практику «по своему усмотрению». При этом, деление большого проекта на мелкие приводит к неэффективной закупке, поскольку оптимальным является такой вариант, когда единый проект будет делать один подрядчик, а не несколько. Таким образом, при прочих равных условиях ставки при дискреционной практике, вероятно, будут завышены.

В течение указанного периода были проанализированы размеры проектов по всем контрактам, которые были выставлены правительством Миэ. (результаты представлены на графике Fig. 2) Размер проекта измерялся по оцененной правительством контрактной цене. Исследователи ожидали, что при существовании коррупции число мелких проектов при использовании практики «по своему усмотрению» увеличится. Несмотря на это, анализ показал тот факт, что распределение размеров проектов одинаковое как до, так и после того времени, когда были введены прозрачная практика (общее количество контрактов увеличилось с 72% до 76%).

Достигнутый результат не обязательно указывает на отсутствие коррупции, поскольку те должностные лица, которые отвечают за проведение торгов, часто отличаются от тех, кто отвечает за распределение размеров проекта.

Эндогенность возникает как в прозрачной, так и в непрозрачной практике. Как было упомянуто ранее, при непрозрачной практике государственные должностные лица отбирают участников торгов по своему усмотрению.Эндогенность в выборе участников торгов может возникнуть в случае, если должностные лица выбирают участников не по случайному принципу, а по значениям и сигналам участника торгов, которые обозначаются как ненаблюдаемые переменные.  Кроме того, эндогенностьможет является проблемой при прозрачнойпроцедуре. Например, ввиду того, что правительство принимает заявки ниже максимальной цены, может возникнуть такая ситуация, когда максимальная цена будет устанавливаться на достаточно высоком уровне с целью обеспечения выигрышной маржи для фирмы-победителя, поэтому вполне вероятно, что фактические участники торгов извлекаются из усеченного распределения потенциальных участников торгов.

Результаты дальнейших исследований показали, что повышение прозрачности закупочных аукционов понижает уровень ставок вообще и соответственно выигравшую ставку.Автор придерживается мнения, что при улучшенной прозрачности, ставки падают на 8%, т.е. примерно на 2 млн. долларов. Кроме этого, анализ регрессии ставок показал, что существующий сговор уменьшился с появлением прозрачной процедуры.

В статье были изучены факторы,определяющие вступление участников в торги,посредством двух моделей. Первая модель-пробит (нелинейная модель вероятности с нормальным распределением) с помощью которой автор исследовал дискретный выбор входного процесса каждого участника, и модель-Пуассона, отражающей факторы, определяющие количество участников торгов на каждом аукционе. Обе модели включали в себя переменные, представляющие характеристики аукциона:
1) максимальные и минимальные цены, установленные правительством; 2) срок контракта; 3) год; 4) специальные компоненты (пробит-модель включала также переменную расстояния).

Результаты оценки Пробит и Пуассона показали сходные оценки в рамках прозрачной процедуры; максимальная (или минимальная) цена имеет значительную положительную (или отрицательную) корреляцию с решением о входе и количеством претендентов. Наблюдения показали, что существует не так много желающих, которые готовы вступить в торги с длительным сроком контракта, а также что фирмы, которые находятся вдали от проведения проекта, менее склонны к участию в торгах.

Затем автор переходит к изучению влияния повышения прозрачности в закупочных аукционах на поведение торгов, формулируя следующие выводы. Выбор правительством участников процедур в рамках непрозрачной практикиможет не совпадать с экономическими стимулами участника. Число активных участников торгов оказывает положительное статистическое влияние на ставки, что не согласуется с конкурсными торгами. Ставки, как правило, выше для контрактов с более длительным сроком и с более высоким уровнем безработицы.Ни одна из характеристик участников торгов не оказывает статистического влияния на выигравшие заявки. Все оценки указывают на то, что средний эффект повышения прозрачности и выигрышной заявки находятся на уровне примерно —6% и —8% соответственно. Предполагаемый эффект повышения прозрачности эквивалентен годовой экономии в размере 200 млн. иен, или примерно 2 млн. долл.

Изучив отрицательное влияние введения данной политики, автор выдвигаетдве конкурирующие гипотезы в отношении последствий: во-первых, введение прозрачнойпрактики позволило разрешить сговор; и, во-вторых, оно не разрешило, а ослабило сговор. Последняя гипотеза правдоподобна, поскольку территориальная исключительность действует в Японии, а антимонопольное обеспечение со стороны комиссии по справедливой торговле было слабым.

В соответствии с первой гипотезой о независимом действии, информация о заявках конкретной фирмы не будет полезной при прогнозировании предложений другой фирмы. В соответствии с альтернативной гипотезой о сговоре, знание того, что один член картеля делает ставку выше прогнозируемого уровня, помогает предсказать, будут ли другие члены делать ставки выше этого уровня. Если один из членов картеля предлагает высокую цену, то другие члены картеля также, как правило, предлагают высокие ставки.

Ориентируясь на 30 крупных фирм, автор рассчитывает коэффициенты корреляции всех пар 30 фирм. Получается, что средние попарные коэффициенты корреляции существенно различаются в зависимости отпрактики закупок.Результаты проверки статистической независимости переменных от заявочной функции свидетельствуют о наличии сговора, а не конкуренции.

Заключение

В этойстатье был проведен анализ на основе уникального случая правительства Миэ в Японии, когда непрозрачная практика в процедуре квалификации была заменена прозрачной. В соответствии с непрозрачной практикой правительственные чиновникиМие использовали свое усмотрение, чтобы решить, какие фирмы имеют право на подачу заявки. Такая практика часто рассматривалась как возможность для размножения коррупции, подкреплявшаяся значительной историей Японии в области фальсификации заявок при заключении контрактов на общественные работы.

Автор предполагал, что введение четко регламентированной и прозрачной процедуры в процессе выбора участников торгов существенно ослабит сложившиеся отношения между государственными должностными лицами и фирмами. Оценочный эффект повышения прозрачности государственных расходов свидетельствовал о сокращении государственных расходов на закупки на 200 млн. иен для этой выборки.

Тест статистической независимости переменныхот регрессии ставок, привел автора к выводуо наличии сговора в выборочном периоде. Этот вывод также подтверждается результатами оценки, полученных в результате регрессии ставок и выигрыша. Автор говорит о том, что правительство Миэ создает систему, аналогичную системе территориальной исключительности, и защищает местные фирмы от проникновения фирм из-за пределов юрисдикции. Эта система облегчает многократное взаимодействие между местными фирмами, не опасаясь новых участников.Данная фальсификация, форма сговораназывается«Данго» и широко распространена в сфере общественных работ в Японии.

Результаты этойстатьи помогают понять причину нежелания членов ВТО увеличивать прозрачность в государственных закупках: внедрение прозрачной практики является недостаточным для обеспечения эффективных и конкурентоспособных государственных закупок. Для того чтобы получить максимальную выгоду от реформы в направлении прозрачности, страны должны одновременно бороться со сговором фирм в системе государственных закупок.

Оценка статьи

Что интересно: автор на исследует, какие эконометрические показатели и измерения влияют на результаты торгов при повышении прозрачности. Также исследователь приходи к выводу, что не всегда рост прозрачности однозначно делает процедуру прозрачной и увеличивает конкурентоспособность. Автор приходит к выводу, что прозрачность не всегда ослабляет сговор и коррупцию, а лишь порождает их новые формы.

Положительные моменты статьи проявляются в том, что, во-первых, автором рассматриваются различные способы влияния роста прозрачности на процедуру государсвтенных закупок: анализ статистики, построение графиков, моделеирование формулы и эконометрических моделей, то есть автор всесторонне исследует данное явление; во-вторых, поскольку автор исследует результат применения Соглашения ВТО о правительственных закупках (AgreementonGovernmentProcurement/GPA), которое применяется в большом количестве стран, результаты данного исседования могут широко использоваться и применяться в практике государственных закупок различных стран. В-третьих, в своей работе автор пытается сопоставить свои гипотезы и выводы с результатами работ других исследователей.

Отрицательные моменты: Следует отметить, что автор рассматривает замену введение прозрачной процедуры взамен дискреционной практики при условии наличия в Японии принципа территориальной исключительности. Таким образом, данное исследование не показывает результатов, которые могли бы быть достигнуты в случаеотсутствия данного ограничения. Кроме того, следует сказать, что автор не выдвигает гипотез о том, как бороться с коррупцией и сговором при увеличении прозрачности, как обеспечить реальную конкуренцию и найти эффективного поставщика.