Основы конституционного регулирования бюджетного процесса.

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Конституционная экономика — научно-практическое направление на стыке экономики и конституционализма, описывающее и анализирующее взаимное влияние правовых и экономических факторов при принятии государственных решений, которые затрагивают экономические и социальные права, гарантированные в Конституции, а также взаимоотношения проблем применения Конституции со структурой и функционированием экономики.

Вопросы применения конституционной экономики не могут быть осознаны со всей полнотой, если не будут учтены особенности конкретного этапа исторического процесса и времени, когда такие вопросы поставлены.

Конституционная экономика отражает всевозрастающее понимание, что решение проблем государственного регулирования экономики нужно находить исходя не только из экономической целесообразности, но и из реалий конституционной структуры государства. Поэтому конституционная экономика традиционно характеризуется как научное направление, изучающее принципы оптимального сочетания экономической целесообразности с достигнутым уровнем конституционного развития, отраженным в нормах конституционного права, регламентирующих экономическую и политическую деятельность в государстве.

Конституционная экономика представляет собой межотраслевые знания о том, в какой мере конституционные нормы и принципы влияют на принятие политическими органами государства важнейших экономических решений, облекаемых в форму нормативных актов. Примером таких решений могут служить законы о бюджете, законы о налогах и сборах, о способах преодоления экономического кризиса и т. д. Конституционная экономика также характеризуется как междисциплинарное направление раскрытия регулятивного потенциала наиболее обобщенных и социально значимых конституционных положений в сфере экономики.

Конституционные принципы и нормы в судебной практике.

Принципы правового государства, демократии, разделения властей, социального государства, неприкосновенности собственности, свободы договора, стабильности гражданского оборота и т.д. — вот несущие конструкции, каркас здания любой экономики. Нормативное содержание каждого из этих принципов, это множество разумных правил, императивов, велений, которые выявляются в процессе практической деятельности всех ветвей власти, но прежде всего — судебной.
Конституционные принципы воплощают в себе в наиболее концентрированном виде дух и смысл Конституции. Именно поэтому они позволяют адаптировать конкретные конституционные нормы к постоянно изменяющимся условиям общественной жизни.
Конституционные принципы рыночной экономики образуют основы экономического строя России, представляющие собой фундаментальные устои социально-экономического, правового и, в частности, конституционного строя.
Раньше, в условиях господства правового позитивизма, суды редко применяли их на практике.
Сейчас же знать и применять конституционные принципы должны не только законодатели, суды, но и органы исполнительной власти, принимающие различные экономические решения. Такие конституционные принципы, как принцип правового государства или соразмерности при ограничении прав и свобод, обладают очень высокой степенью операциональности. Конституционные принципы рыночной экономики — это самые разумные и рациональные, проверенные временем и опытом многих стран правила организации экономической деятельности и управления ею.
Конституционные принципы имеют объективный характер.
Конституционный Суд придает толкованию конституционных принципов официальный характер, что имеет огромное значение, поскольку эти принципы — фундамент каждого государства.

Государство, которое радикально меняет свои представления о содержании конституционных принципов и, что гораздо опаснее, старается приспособить их к текущей политической ситуации, не может считаться сильным. Сильным является государство, которое стабильно функционирует в соответствии с запретами, велениями, требованиями, составляющими содержание демократических конституционных принципов.
Нельзя не отметить и то обстоятельство, что, выявляя содержание конституционных принципов, Конституционный Суд обладает достаточно высокой степенью самостоятельности в определении намерений конституционного законодателя.

Применение конституционных принципов при принятии судебных решений не может оставаться монополией высших судов Российской Федерации. Все суды должны оценивать конституционность применяемых нормативных правовых актов с учетом конституционных принципов и в случае необходимости обращаться с запросами в Конституционный Суд России. Следовательно, поскольку все суды участвуют в судебном конституционном контроле за содержанием нормативных актов, все они должны участвовать и в разработке нормативного содержания конституционных принципов. Только в таком случае можно говорить о реальной самостоятельности судебной власти (что, кстати, также является конституционным принципом).
Естественно, что расширение сферы судейского усмотрения возможно, если в обществе по этому поводу (а вопрос относится к числу весьма дискуссионных) будет достигнут компромисс. В принципе, такой компромисс возможен, но только на базе укрепления доверия общества к судебной власти. И главную роль здесь должно сыграть само судейское сообщество России — разрабатывая внутрикорпоративные правила, обязательные для каждого судьи.
Итак, есть безусловная связь между применением судами конституционных принципов, расширением судейского усмотрения и самостоятельностью судебной власти. Применение судами конституционных принципов означает, что они также принимают участие в правотворчестве. По меткому замечанию председателя Верховного Суда Израиля А. Барака, судья творит право, но делается это как бы малыми правотворческими актами; это законодательство между строк. Применяя конституционные принципы, судья может выступать в качестве законодателя в конкретном деле. Это меняет взаимоотношения судебной и законодательной власти в рамках принципа разделения властей.
Конституционные принципы — неисчерпаемая кладовая юридических знаний. «Разработкой» этих полезных ископаемых занимаются суды всех стран мира. Вот почему так важно общение между юристами и экономистами, изучение взаимного опыта.
Глобализация представлений о том, что представляют собой важнейшие конституционные принципы, вполне возможна. Полагаем, что сближение, гармонизация в их истолковании — один из способов интернационализации экономики. Глубоко прав был Г. Еллинек, отмечавший, что правоведение унизит себя, если будет наукой только национального права. Поэтому в изучении конституционной экономики придается столь большое значение методам сравнительного правоведения.

Основы конституционного регулирования бюджетного процесса.

    Конституции требуют, чтобы все доходы и расходы государства включались в бюджет. Это общий принцип, выполнение которого во всех странах строго контролируется. Кроме того, в ряде конституций закреплены общие принципы бюджетной политики. Так, Конституция Австрии предписывает при составлении и ведении бюджета учитывать требования экономичности, рентабельности и целесообразности. Установление данных принципов непосредственно в основном законе укрепляет конституционные гарантии граждан. От того, насколько бюджет экономически обоснован, зависит не только финансовое благополучие государства, но и судьбы многих его граждан. Этот тезис убедительно прозвучал в бюджетном послании Президента США от 9 апреля 2001 г.: ≪Бюджет является не просто собранием цифр. Бюджет отражает приоритеты нации, ее нужды и надежды… обеспечивает раскрытие всего потенциала нации≫.

    Более того, степень обоснованности и правильности расходования бюджетных средств напрямую влияет на тяжесть налогового бремени граждан и организаций.

    Бюджет обычно представлен как целостный документ, содержащий распределение доходов и расходов государства (и это закреплено в ряде конституций, например, в Конституции Португалии).

    Особое внимание необходимо обращать на бюджетные расходы, которые должны быть представлены в соответствии с четко структурированной классификацией. При этом доходы бюджета должны покрывать предусмотренные в нем расходы. Бюджет необходимо разрабатывать на основе прогнозов макроэкономических показателей, состояния денежно-кредитной системы, оценки налоговых и иных поступлений, анализа исполнения бюджета предыдущего года, с учетом долговых обязательств государства, воздействия международных финансовых рынков и т.д.

    Можно выделить следующие общие черты конституционной регламентации вопросов бюджета в зарубежных странах. Как правило, бюджет принимается на год (США, Бельгия, Дания, Испания, Италия и др.). Отдельные конституции допускают принятие бюджета на два года либо на более длительный срок. Так, Основной закон ФРГ устанавливает, что бюджет может быть утвержден на несколько лет, с разбивкой по годам. Конституция Швеции предусматривает принятие бюджета на срок, превышающий один год, но только в связи с особыми причинами. Двухлетний срок бюджета допускается Конституцией Греции. Финансовый год в большей части стран совпадает с календарным и исчисляется с 1 января. В США он наступает с 30 октября предыдущего календарного года.

    Бюджет должен содержать только общие показатели государственных доходов и расходов и не должен включать какие-либо иные нормы. Цель такого ограничения — не допустить обременения бюджета нормами, не имеющими к нему отношения. Так, Основной закон ФРГ требует, чтобы закон о бюджете содержал только положения, относящиеся к доходам и расходам. Конституция Испании предусматривает, что закон о бюджете не может устанавливать новые налоги. Они могут быть установлены только на основании специального закона о налогах. Аналогичная норма содержится в Конституции Италии.

    Одно из основных конституционных требований — сбалансированность бюджета. Бюджетный дефицит подрывает устои экономики, предопределяя неизбежность системного кризиса. Конституция Португалии обязывает законодателя предусматривать в бюджете необходимые доходы для покрытия расходов.

    В тех странах, где конституции таких мер не предусматривают, они, как правило, установлены законодательством. Такое требование фактически следует из ряда общепринятых конституционных основ, в частности, понятия социального государства.

    Большая часть конституций устанавливает требование целевого расходования государственных средств, и только на те программы или проекты, которые определены парламентом. Так, Конституция Дании требует, чтобы никакие расходы не оплачивались, если они не предусмотрены законом о бюджете либо законом о дополнительных или временных ассигнованиях, принятых Фолькетингом. Особое внимание конституции уделяют вопросам долговых обязательств, которые могут лечь тяжким бременем на бюджет. В Испании правительство имеет право выпускать государственные займы и брать кредиты только в соответствии с законом. Конституция Финляндии требует, чтобы соглашения о государственном займе получили одобрение парламента, который определяет в этом случае верхний предел не только займа, но и государственного долга. На основе закона и с согласия парламента предоставляются государственные поручительства и гарантии. Однако наиболее полно ограничения подобного рода представлены в Конституции Люксембурга: никакой заем за счет государства не может быть проведен иначе как с согласия палаты. Никакая принадлежащая государству недвижимая собственность не может быть отчуждена, если отчуждение не разрешено специальным законом. Любое приобретение государством крупной недвижимой собственности, любая реализация в пользу государства крупного проекта инфраструктуры или значительного строительства, любое крупное финансовое вложение государства должны быть разрешены специальным законом. Никакое обязательство, обременяющее бюджет государства более чем на один бюджетный год, не может быть принято иначе, как на основании специального закона.

    Бюджет — один из сложнейших актов государственной власти. Он затрагивает самые разнообразные интересы регионов, отраслей национальной экономики, политических партий и социальных групп. Его принятие неизменно сопровождается острой борьбой между законодательным органом и исполнительной властью, между парламентскими фракциями, комитетами и депутатами. Нередко парламент в результате непримиримых противоречий не в состоянии принять бюджет, что грозит самыми серьезными последствиями для всей системы государственного управления и для экономики в целом.

    Конституции предлагают несколько вариантов решения этой проблемы. Так, Конституция Австрии предусматривает принятие закона о временном финансировании, который действует до принятия бюджета.

    Еще один вариант установлен Конституцией Испании, предписывающей автоматическое продление бюджета предыдущего года до принятия нового закона о бюджете. Конституции практически всех государств предусматривают механизмы контроля за исполнением бюджета. Впервые такой механизм был закреплен Конституцией США, которая требует, чтобы сообщения и отчеты о поступлениях и расходах всех государственных средств периодически публиковались. В дальнейшем конституции установили такую форму контроля, как отчеты правительства перед парламентом.

    Сравнительно новым явлением в конституционном праве стало создание специализированных органов контроля за исполнением бюджета и расходованием государственных средств. В большей части стран эти функции осуществляют счетные палаты. Как правило, парламенты не только формируют их состав, но и определяют конкретные задачи и направления их деятельности.

    Палата осуществляет также общий контроль за операциями, связанными с установлением и взиманием налогов, получаемых государством, включая фискальные поступления.

    В Конституции РФ вопросы бюджета и бюджетной политики занимают крайне малое место. Не исправил ситуацию и Бюджетный кодекс РФ, принятый 31 июля 1998 г. Этот акт пока содержит много пробелов и противоречит другим законодательным актам, хотя он постоянно дополняется и уточняется. В отдельных моментах наблюдается несоблюдение рассмотренных выше принципов, которые не находят реального отражения в бюджетном законодательстве. Очевидно, что бюджетное законодательство нуждается в дальнейшей корректировке в соответствии с сущностью изложенных конституционно-экономических принципов.

    Кроме того, крайне важен принцип прозрачности (транспарентности) при принятии и изменении законодательных актов, реализующих экономическое обеспечение основных конституционных прав. В первую очередь это относится к бюджетному законодательству. Должны быть обеспечены постоянно возрастающие правовые возможности гражданского общества для его полноправного участия в обсуждении достаточности расходов на развитие молодежи, здравоохранение, науку, искусство, культуру, образование и их приоритета по сравнению с другими традиционными государственными расходами. Бюджетные нормы следует привести в более четкое соответствие с принципиальными требованиями конституционной экономики с учетом не только экономической, но и социальной значимости этих вопросов.

                                            ЗАКЛЮЧЕНИЕ

  Можно констатировать, что в Российской Федерации до сих пор не появилось новой системы индикации, соответствующей международным стандартам. Между тем европейский взгляд на проблему социального устройства постепенно завоевывает позиции в мире. В немалой степени потому, что именно в Западной Европе получает дальнейшее интенсивное развитие сеть индикаторов, позволяющих объективно оценивать ситуацию в социальной сфере и ставить обоснованные задачи перед социальной политикой. Основы возникновения такой сети закладывались сразу же после Второй мировой войны, когда европейские социальные государства проходили период первоначального становления. Один из крупнейших теоретиков социальной рыночной экономики В. Ойкен справедливо подчеркивал в то время, что "решение социального вопроса является проблемой социальной морали. Настрой людей в отношениях между собой имеет решающее значение. Без изменения такого настроя вряд ли можно было бы достичь цели". Это высказывание предвосхитило появление спустя десятилетия теории "социального капитала", давшей новые, эффективные, инструменты для познания и индикации социальной действительности.

                                     ЛИТЕРАТУРА

1. Андреева Г.Н. О концепции экономической конституции // Конституционное и муниципальное право, 2006, № 1.
2. Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики (Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного суда Российской Федерации). М.: Юрист, 2002.
3. Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). М.: ИНФРА-М, 2005.
4. Ойкен В. Основы национальной экономии. М. 1996
5. Ойкен В. Основные принципы экономической политики. М., 1995.