Есть ли опыт системных воздействий на образование?

Реалистичность новой модели образования зависит от наличия у государства и других заинтересованных субъектов соответствующих инструментов управления изменениями.

Если в Советском Союзе государство вмешивалось в образование постоянно и довольно успешно (разумеется, с позиции оптимизации его под свои текущие задачи), то в России с начала 90-х годов можно выделить только 3 значительных системных воздействия (два из которых еще не завершены):

– 1992 г – Закон «Об образовании», открывший дорогу свободе выбора образовательной программы, рыночным отношениям и экономической и академической самостоятельности части государственных образовательных учреждений;

– 2000-2009 – Единый государственный экзамен;

– 2004-2012 – Вхождение России в Болонский процесс и переход на двухступенчатую систему высшего образования.

Значительная часть других запланированных системных воздействий осталась на бумаге, будучи отвергнута или выполнена формально.

Можно выделить три основных причины неудач системных воздействий:

Игнорирование интересов субъектов, участие которых в запланированных изменениях критично;

Недостаточное ресурсное обеспечение перехода к новым институтам;

Неэффективность управления изменениями (невыделенность задач управления изменениями от задач текущего управления; отстранение общественных и частных субъектов, заинтересованных в изменениях, от участия в управлении процессом).

Система образования не может быть переведена в новое качество без учета интересов трех основных субъектов: учащихся и их семей, профессионального сообщества преподавателей и работодателей. Значительная часть этих субъектов может и должна быть вовлечена в управление изменениями. Такое вовлечение может быть на равных уровнях: от родительских и наблюдательных советов школ до передачи профессиональных стандартов и экзаменов бизнес-ассоциациям.

Макроэкономические параметры и ограничения

Бюджетная составляющая финансирования образования – всегда результат выбора определенной политики. Мы будем исходить из содержащихся в проекте Концепции долгосрочного развития России параметров финансирования, предусматривающих увеличение вклада государства в образование к 2015 г. на 1% ВВП, до 4,7%. По нашему мнению, это значение находится в зоне экономически возможного и политически достижимого.

При этом одна из задач настоящего доклада – дать качественную оценку тех изменений в образовании, которые могут быть положены в основу более точных и детальных расчетов потребности в ресурсах.

Общая предпосылка такой оценки – предположение, что вклад частных лиц (и деньги семей, и деньги предприятий) в образование будет расти существенно быстрее, чем вклад государства и общественных организаций. В основе этого предположения лежат два фактора, эмпирически наблюдаемые в последние 20-30 лет. Первый – рост доходов населения ведет к абсолютному сокращению группы семей, низкие доходы которых не позволяют инвестировать в образование. Второй - необходимость постоянного обновления компетенций переносит «центр тяжести» образовательной системы в сектор, где образование получают экономически дееспособные люди.

В России, однако, действуют дополнительные факторы, учет которых может значительно модифицировать общее предположение. Во-первых, государство, начиная с 1990 г., значительно снизило финансирование образования, и такое состояние воспроизводилось в течение всех 90-х годов и до конца не преодолено даже сегодня, несмотря на повышательную тенденцию последних 8 лет. Есть основание предполагать, что восстановление государственного финансирования продолжится и в период до 2015 г., уравновешивая (а в школьном и вузовском секторах даже опережая) рост частных вложений. Во-вторых, для России стоит задача снизить неблагоприятные последствия социального расслоения, и система образования явно станет одним из инструментов социального выравнивания и социального перемешивания. Эти инструменты также будут «работать» в сторону опережающего роста бюджетного финансирования и ограничения платных образовательных услуг. Третий специфический фактор заключается в характерном для российской экономике устойчивом дефиците рабочей силы. Это может привести к опережающему росту вложений предприятий по сравнению с вложениями семей (в рамках частного финансирования образования).

Намеченная сегодня реформа налогообложения в части отнесения на себестоимость продукции всех затрат на исследования и образование даст эффект в виде значительного роста вложений предприятий в образовательную сферу (включая финансирование научных и опытных разработок университетов) с нынешних 0,3% ВВП до 0,6-0,7% ВВП, в основном за счет снижения затрат на внутреннее дообучение персонала.

Мы не рассматриваем здесь возможных макроэкономических последствий таких мер, как реформа дошкольного образования, введение образовательного кредитования или переход на короткие «модульные» программы получения профессиональных квалификаций, хотя несомненно, что это поведет к увеличению частных вкладов в образование. Рост частных денег в этих секторах будет сопровождаться ограничением их применения в других, таких, как общеобразовательная школа или система дополнительного образования школьников. Можно сделать общее предположение, что в период 2008-2020 гг. в России вклады семей в образование будут расти темпом, не превышающим рост располагаемых доходов семей; вклады предприятий – темпом, на 1-2 процентных пункта опережающим рост средней заработной платы. К 2020 г. совокупный вклад частного сектора в образование может составить от 1,6 до 2,1% ВВП по сравнению с 1,2-1,3% ВВП в настоящее время (при этом расходы предприятий на «внутреннее» дообучение своих работников сократятся с 2% ВВП до 1,5-1,7% ВВП, что поможет поднять производительность труда в экономике).

Ключевым игроком в ресурсном обеспечении образования будет оставаться государство, вклад которого будет играть решающую роль не только в силу своего размера, но и в результате ограничений на частные вложения, существующие в ряде секторов образования. Соответственно, реалистичность перспективной модели образования, которая изложена ниже, определяется размерами государственного финансирования образования и порядком его наращивания (в частности, будет ли осуществлено запланированнное увеличение финансирования на 1% ВВП в 2009-2012 гг. или отнесено на 2015-2020 гг.)