Цели и задачи политической трансформации

В складывающихся условиях первоочередными задачами мер по смягчению политических рисков являются обновление политического контента и выдвижение новой когорты политических лидеров (не только первых лиц государства, но и политиков второго-третьего эшелонов). Эти два процесса должны быть тесно взаимоувязаны. Как было показано выше, новый контент уже не вызовет доверия, если будет исходить от прежних лидеров. С другой стороны, выдвижение новых лиц без обновления содержания политической повестки тоже является бесперспективным.

Государственный политический контент в России в последние годы все больше приобретал сходство с дискредитировавшей себя риторикой съездов КПСС поздней советской эпохи. Как показали социологические исследования, проводившиеся еще в 1987 г., эта риторика воспринималась населением, с одной стороны, как правильная («они правильные слова говорят»), но с другой – как предельно скучная и не имеющая отношения к жизни. В результате еще в «застойное» время подспудно нарастал запрос на другую риторику, которая перестанет быть демагогическим фасадом неприглядной действительности, но будет отражать настоящую «правду жизни» и ее проблемы. В результате, когда в ходе перестройки «риторика съездов» была прорвана, население оказало массовую поддержку новому политическому контенту и высказавшим его новым политическим фигурам.

Высказывания респондентов в сегодняшних фокус-группах поразительно напоминают те, которые звучали во второй половине 80-х гг. Нарастающий запрос населения на прорыв официозной риторики и переход к политическому контенту, отражающему «правду жизни», создает риск неуправляемого развития ситуации по тем направлениям, которые были описаны в предыдущем разделе. Поэтому необходимо уже сегодня планировать и реализовывать меры, направленные на плавное и легитимное изменение политических институтов, которые будут в состоянии проводить ответственную политику (экономическую, социальную, национальную и др.).

Разработка конкретного содержания таких мер требует серьезной общественной дискуссии, которая фактически уже идет в публичном пространстве. В порядке обсуждения мы выдвигаем ряд возможных сценариев адаптации политической системы страны к изменившейся общественно-политической обстановке, включающих развитие элементов политической конкуренции.

Российское общество и общественные институты, хотя и не всегда последовательно, движутся к постиндустриальному обществу, в котором существует массовый средний класс, являющийся основой стабильной демократии. В частности, этот класс значительно менее, чем современное российское общество, склонен к перераспределительному популизму, снижающему устойчивость конкурентных политических систем и их способность обеспечивать экономическое развитие.

При темпах экономического роста 4-5% в год (а при отсутствии политических потрясений это представляется вполне возможным) Россия уже через 10 лет достигнет уровня социально-экономического развития, при котором мнимые тупики сегодняшнего состояния (типа отсутствия альтернативных политических лидеров и условий для политической конкуренции) перестанут быть актуальными. Возникнут новые стандарты политической свободы, которые ни одно правительство уже не сможет игнорировать. В новой общественной среде естественным образом будут возникать новые лидеры, которые легко смогут приходить в политику.

Цель политической трансформации сегодня – «перезагрузить кредит доверия», чтобы открыть окно для продолжения экономического роста в ближайшие 5-10 лет. Если не обеспечить «перезагрузки доверия», необходимой  для продолжения социально-экономических реформ и устойчивого развития экономики, то надвигающийся политический кризис может надолго (возможно – на целое десятилетие) отодвинуть вхождение России в группу развитых стран и ослабить ее позиции в общемировой глобальной конкуренции. Цель данного раздела – положить начало более широкой дискуссии о возможных действиях, позволяющих смягчить протекание политического кризиса и придать ему конструктивную направленность в плане проведения политических изменений, позволяющих преодолеть нарастающее недоверие общества к власти.

Первый сценарий трансформации. Этот сценарий состоит из трех этапов, которые сначала будут описаны без учета имеющихся юридических ограничений. Затем эти ограничения будут проанализированы под углом зрения их совместимости с этим сценарием.

Первый этап трансформации связан с использованием выборов в Государственную Думу для «перезагрузки кредита доверия» и развития конкурентной политической модели. Это предполагает отказ от попыток любой ценой добиться парламентского большинства для «Единой России» и формирование после выборов коалиционного правительства, опирающегося на поддержку двух или более партий, включая «Единую России», не обладающую большинством голосов в Думе.

Неэффективность существующей парламентской оппозиции не нуждается в комментариях. Однако кооптация даже имеющихся оппозиционных партий в состав правящей коалиции и в сформированное при их участии правительство послужит мощным сигналом готовности всерьез учитывать настроения в обществе. Для самих политических партий непосредственное участие в работе правительства послужит дисциплинирующим фактором, стимулирующим ответственное политическое поведение.

Иллюстрацией такого подхода служит правительство Е.Примакова, сформированное после дефолта 1998 г. Это правительство продемонстрировало способность к проведению ответственной экономической политики. Оно положило начало десятилетию самого быстрого экономического роста в истории страны и в этом смысле является одним из наиболее успешных в современной России. Его достижения открыли окно возможностей для появления нового политического лидера и полномасштабной «перезагрузки кредита доверия».

Наряду с выравниванием баланса между «Единой Россией» и другими существующими партиями необходимо положить начало процессу обновления партийного поля. В первую очередь необходимо создание партии, выражающей интересы среднего класса Москвы и других крупных российских городов. Оппозиционность московского среднего класса по отношению к В.Путину и «Единой России» проявилась гораздо раньше, чем в других слоях населения. По оценкам ЦСР, средний класс составляет около 40% населения Москвы и около 30% населения других крупных городов. Это достаточно крупный, хотя и не во всем однородный сегмент электората, который фактически не имеет своего представительства во властных структурах. Между тем, средний класс – это не только достаточно многочисленная, но и наиболее квалифицированная часть российского общества, более всех остальных заинтересованная в модернизации страны и лучше всех понимающая, что такая модернизация может означать на практике.

Массовая оппозиционность среднего класса, выражающаяся в неучастии в выборах, но одновременно в очень высокой информационной активности, направленной против власти, – верный признак того, что политический курс страны стал неправилен, а состав лидирующих политических сил требует обновления. Важно отметить, что средний класс, особенно московский и санкт-петербургский, - наименее радикализованная и потому наиболее конструктивная часть российского общества, способная мыслить рассудочно и не допускать перехлеста негативных эмоций.

Демонстративное пренебрежение точкой зрения среднего класса, наблюдавшееся на протяжении последнего десятилетия, было большой политической ошибкой российской власти.

Рост политического самосознания среднего класса крупных городов открывает окно для быстрого, еще до выборов в Государственную Думу, создания новой политической партии, ориентированной на запросы этой прослойки. Если власти не будут целенаправленно препятствовать ее формированию и ее предвыборной деятельности, она приведет к избирательным урнам большое число протестно настроенных, но не голосовавших избирателей. При неизбежном первоначальном популизме и дефиците конструктивных идей такая партия все же способна войти в правительственную коалицию. Вместе с ней нарождающийся российский средний класс начнет на собственном опыте проходить школу ответственной политики.

Второй этап связан с выборами Президента России. Быстро падающий кредит доверия к первым лицам российского государства ставит под сомнение (хотя при соответствующих политических изменениях и не исключает) возможность их избрания демократическим путем. Многие эксперты уже сегодня высказывают мысль, что в рамках инерционного политического сценария для организации победы на президентских выборах одного из членов «тандема» (неважно, Д.Медведева или В.Путина), потребуется гораздо более жесткое использование административного ресурса, чем когда-либо ранее. В результате процесс делегитимизации власти получит дополнительное ускорение и новый Президент России фактически будет лишен возможности эффективно исполнять свои функции в условиях объективно очень сложной ситуации. Отсутствие в стране эффективной власти может открыть путь для реализации самых деструктивных политических сценариев после президентских выборов.

Для того чтобы, опираясь на результаты парламентских выборов и начало работы коалиционного кабинета, можно было сформировать новый политический контент, а также выдвинуть новые политические фигуры, способные проводить ответственную политику и завоевать голоса избирателей на выборах президента, необходимо время. Поэтому представляется необходимым увеличить интервал между парламентскими и президентскими выборами, осуществив перенос последних на лето или осень 2012 г.

Третий этап – перераспределение функций между Президентом и парламентом. Рентоориентированность российской экономики и концентрация власти в руках Президента при отсутствии достаточных сдержек и противовесов ведет к опасной и демонстративной концентрации коррупции внутри административной вертикали. Сохранение такой системы в неизменном виде будет препятствовать восстановлению доверия населения к власти. Необходимо усиление сдержек и противовесов. В качестве первых шагов, направленных на восстановление баланса полномочий российских политических институтов, целесообразно усилить роль парламента и правительства при некотором ограничении объема полномочий Президента. В данном случае речь не идет о масштабных изменениях конституционного характера, способных превратить Россию в парламентскую республику. Необходимы минимальные, но последовательные шаги, снижающие зависимость правительства от политического вмешательства в его деятельность со стороны Президента и его администрации и усиливающие его подотчетность парламенту. В частности, речь может идти о закреплении партийного принципа формирования состава кабинета в рамках решений парламентского большинства при ограничении вмешательства в этот процесс со стороны Президента.

Второй сценарий политической трансформации предполагает отдаление политических действий во времени. Выше был представлен возможный вариант максимально опережающей реакции на развитие кризиса. Его преимуществом является возможность сократить период восстановления доверия к власти и создать непосредственно после президентских выборов новое окно возможностей для преобразований, которые позволят завершить выход страны из финансово-экономического кризиса и вывести ее на траекторию устойчивого экономического развития. Но необходимость столь решительных действий на опережение, хотя и может стать очевидной в дальнейшем при быстром развитии политического кризиса, пока еще не осознана большинством политиков.

Между тем, особенностью начинающегося кризиса является то, что ускоренное падение доверия населения к власти обозначилось лишь незадолго до начала предвыборной кампании. Это оставляет мало времени для реализации сценария, изложенного выше. Наряду с неготовностью политической элиты, на пути реализации такого сценария возникает немало технических и юридических препятствий. И хотя большинство этих препятствий с правовой точки зрения представляются преодолимыми (см. юридический комментарий, представленный в Приложении), существует большая вероятность того, что процессы трансформации не будут запущены в завершающемся политическом цикле. В результате не удастся обновить состав Государственной Думы, создать коалиционное правительство и перенести президентские выборы. Президентом России в результате выборов с широким использованием административного ресурса становится либо Д.Медведев, либо В.Путин.

Само по себе такое развитие еще не создает политического тупика, хотя неизбежно ведет к замедлению восстановления доверия к власти и к значительным потерям времени (ориентировочно до 2015 г.), которое могло быть использовано для развития страны. Из-за запаздывания процессов восстановления доверия существенно возрастают риски политической дестабилизации и перехода политического кризиса в острую и неуправляемую стадию. Тем не менее, политическая трансформация может быть осуществлена и в поствыборный период.

В этом сценарии, в случае дальнейшего развития тенденции падения доверия, власть, в частности, должна быть готовой фактически повторить действия Б.Ельцина в 1999 г. Для успешной подготовки таких решений желательно осуществить обновление руководства «партии власти» и омолодить руководство оппозиционных партий (в первую очередь КПРФ и ЛДПР). Необходимо также создать условия для формирования партии, выражающей интересы среднего класса (либо на базе одной из существующих партий, либо путем формирования новой партии). В некотором смысле (хотя и не буквально) это напоминает подготовку к парламентским выборам 1999 г. По завершении этого этапа может потребоваться объявление досрочных парламентских выборов и формирование коалиционного правительства, в котором будет представлено обновленное руководство оппозиционных партий. Далее в течение какого-то времени (ориентировочно одного года) будет происходить «обкатка» этих лидеров в публичной политике, после чего могут быть назначены выборы нового Президента, возможно, досрочные.

Может возникнуть вопрос, что может побудить уже избранную, хотя и не вполне легитимным способом, власть к таким действиям. Ответ состоит в том, что избранный весной 2012 г. с усиленным применением административного ресурса президент будет политически ослаблен и столкнется с фактической невозможностью эффективного управления страной, проведения ответственной экономической политики и минимально необходимых экономических реформ. Любые его действия в этом направлении будут встречать жесткое сопротивление населения, чему в недалеком прошлом мы уже неоднократно становились свидетелями. В результате страна столкнется с невозможностью поддерживать хоть сколько-нибудь устойчивые темпы экономического роста, избежать ухудшения экономической ситуации и дальнейшего отставания России от других стран. Отношение населения к власти будет ухудшаться. Все это будет подталкивать власть к более радикальным политическим действиям, которые в конечном счете сводятся к обновлению политического доверия и поиску такого формата развития политической системы, который позволил бы проводить реформы, обеспечивающие успешное социально-экономическое развитие страны.

Третий сценарий политической трансформации, возможен в случае, когда, несмотря на продолжающееся падение доверия к власти, даже второй, более медленный, сценарий не будет реализован, а руководство страны примет решение откладывать необходимые политические действия до критической черты. В этом случае рано или поздно произойдет обвальное ухудшение ситуации, которая приведет к потере управляемости, переходу кризиса в конфронтационный формат и, возможно, дезинтеграции страны. В частности, спусковым крючком для такого развития событий может послужить вероятное обострение ситуации на Кавказе, хотя возможны и иные события, инициирующие резкое обострение кризиса.

Этот инерционный вариант может обернуться потерянным десятилетием для экономического развития страны. Он может привести к «украинизации» российской политики, при которой все ресурсы политической системы уходят на поддержание минимальной стабильности и на борьбу за политический контроль, а проведение ответственной экономической политики остается за чертой политических возможностей. Фактически, из-за политической нестабильности Украина потеряла целое десятилетие для экономического и социального развития. Это самый худший сценарий из тех, которые могут произойти. В этом случае к клубу развитых стран Россия рискует присоединиться одновременно с Китаем, а не на 10-15 лет до него.

Заключение

Ситуация, в которой оказалась Россия накануне выборов, отличается непредсказуемостью и динамизмом, которые роднят ее с эпохой поздней перестройки. Тем более необходимо извлечь своевременные уроки из кризиса той эпохи. В 1989 г. политикам не удалось предотвратить развитие политического кризиса по конфронтационному сценарию, и последствия такого развития событий до сих пор сказываются на политической жизни страны.

В нашем докладе мы стремились привлечь внимание общественности к масштабности и необратимости перемен, к которым может привести продолжение наметившихся тенденций и к недопустимости легковесного и пренебрежительного отношения к первым тревожным симптомам нарастания политического кризиса.

И власть, и общество должны как можно скорее осознать, что инерционные политические действия в подобных условиях, скорее всего, не дадут эффекта, а новые подходы необходимо прорабатывать уже сегодня. В интересах восстановления доверия многие их возможных решений стоило бы готовить в формате диалога между властью и обществом, к чему тоже призывают авторы данного доклада.

Представленный доклад является лишь первой экспресс-реакцией на очередной стремительный перелом тенденций в политической жизни России. По определению, данная работа не может претендовать на полноту, всестороннюю обоснованность и глубокую проработку возможных сценариев политических действий. Наша цель – привлечь внимание политиков и общества к нарастающим рискам и всемерно способствовать их конструктивному обсуждению. Высказанные в докладе предложения иллюстрируют возможность и необходимостьразработки политических стратегий, в том числе в формате общественного диалога, которые были бы направлены на:

· восстановление доверия населения к политической системе;

· смягчение социальных конфликтов и политической конфронтации в ходе предстоящего кризиса;

· продолжение устойчивого развития экономики путем проведения экономических реформ и ответственной экономической политики;

· формирование в перспективе дееспособной конкурентной политической модели.

ПРИЛОЖЕНИЕ. ЮРИДИЧЕСКИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ ПЕРВОГО СЦЕНАРИЯ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ.

Правовые аспекты реализации первого сценария политической трансформации требуют специального анализа, поскольку существующее законодательство не всегда дает однозначную трактовку многих существенных для данного сценария вопросов. Ниже предлагаются предварительные юридические выводы, которые могут быть уточнены в ходе последующей дискуссии.

Демократизация парламентских выборов путем создания новых партий. Широко распространенное в экспертной среде мнение состоит в том, что для обеспечения права российских граждан создавать политические партии необходимо кардинально изменить Федеральный закон «О политических партиях». Эта точка зрения имеет свои основания, однако для реализации первого этапа создания конкурентной политической среды она представляется несколько преувеличенной. С нашей точки зрения, главной проблемой является не текст самого Закона, а усмотренческие его трактовки Минюстом и российским судом, которые позволяют последнему выносить фактически немотивированные постановления об отказе в регистрации партий по различным несущественным и надуманным основаниям. Содействовать уменьшению количества отказов в регистрациях партий могли бы выработка и утверждение Минюстом типовых форм документов и инструкций по их заполнению, уточнение критериев существенности замечаний к уставным документам регистрирующихся партий и другие технические меры.

1. О сроках президентских полномочий и порядке назначения даты выборов Президента.Этот вопрос имеет несколько разных аспектов.

Не столь однозначен вопрос о возможности переноса выборов Президента с марта на более поздний срок в пределах 2012 г. В Конституции России (статья 81) содержатся только самые общие нормы относительно выборов Президента РФ, а именно срок его полномочий - 4 года (в последующем 6 лет) и отсылочная норма к федеральному закону «О выборах Президента РФ», где в статье 5 сформулирован порядок определения дня выборов: «второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих выборах». Точного определения порядка исчисления 4-летнего или 6-летнего срока Конституция не предусматривает. В связи с этим представляется возможной трактовка этой нормы в терминах календарного, а не рабочего года.

Процедуры переноса даты выборов закон в настоящее время не предусматривает. Однако такая процедура и её основания могут быть сформулированы путем внесения соответствующих поправок в статью 5 Федерального закона «О выборах президента РФ».

Решение о переносе выборов в соответствии с принятыми в закон поправками (в зависимости от того, какая процедура и по каким основаниям будет предусмотрена) может быть оформлено нормативными актами высших органов власти – Постановлениями Государственной Думы или Совета Федерации ФС РФ, указом Президента РФ.

Введение процедуры переноса даты выборов также потребует уточнения формулировок статьи 82 федерального закона «О выборах Президента РФ». В настоящее время в ней указано, что Президент РФ вступает в должность по истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента РФ, избранного на предыдущих выборах Президента РФ.

В случае введения процедуры переноса даты выборов в этой норме может быть указано, что Президент РФ вступает в должность на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией РФ общих результатов выборов Президента РФ.

В свете сказанного представляется юридический возможным, не меняя Конституцию, внести нижеследующие изменения в Федеральный закон «О выборах президента».

1. В статье 5 формулировку «Днем голосования на выборах Президента Российской Федерации является второе воскресенье месяца, в котором проводилось голосование на предыдущих общих выборах Президента Российской Федерации и в котором четыре года тому назад был избран Президент Российской Федерации» заменить на «День голосования определяется Советом Федерации ФС РФ в году, в котором четыре года тому назад был избран Президент Российской Федерации».

2. В статье 82 исключить формулировку «По истечении четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах Президента Российской Федерации, а при проведении досрочных выборов, а также в случае, если ко дню истечения четырех лет со дня вступления в должность Президента Российской Федерации, избранного на предыдущих выборах, назначены повторные выборы Президента Российской Федерации», изложив данную статью в следующей редакции «Президент Российской Федерации, избранный в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, вступает в должность - на тридцатый день со дня официального опубликования Центральной избирательной комиссией Российской Федерации общих результатов выборов Президента Российской Федерации».

2. О создании коалиционного правительства и перераспределении полномочий между Президентом, парламентом и правительством РФ. Хотя соответствующие нормы было бы целесообразно внести в законодательство (что, возможно, впоследствии будет сделано), важно отметить, что существующее законодательство не содержит никаких запретов для реализации этой схемы де-факто. Для иллюстрации этого тезиса можно привести пример Швеции: по законам этой страны главу правительства назначает король, который не обязан при этом ни с кем советоваться. Тем не менее, с начала ХХ века в этой стране закрепилась практика, согласно которой король назначает кабинет, опираясь на консультации с парламентским большинством. При этом в законодательные нормы этой страны вообще не было внесено никаких изменений.

Авторы вновь подчеркивают, что их юридические выводы являются предварительными. Их цель – инициировать общественную дискуссию по этим вопросам.

Существует еще один важный аспект, на котором необходимо сделать особый акцент. Как известно, в периоды политических кризисов возможности для изменения законодательства расширяются. Исторические прецеденты говорят о том, что чем сильнее кризис, тем больше возникает таких возможностей. Сегодня описанные выше конституционные и законодательные изменения, равно как и изменения в правоприменительной практике, многим кажутся почти невозможными. Однако, если утрата властью общественного доверия и дальше пойдет такими темпами, как в феврале-марте 2011 г., то не исключено, что уже осенью текущего года станет возможным не только внесение поправок в федеральные законы, но и серьезное обсуждение изменений в Конституции Российской Федерации.

[1] См статью Д.Трейсмана в сборнике «Россия после кризиса» под ред.С.Гуриева, Э.Качинса и А.Ослунда.- М., 2010.