Подходы к политике контроля над алкоголем

Juhani Lehto

Начальник отдела исследований и развития, Национальный центр исследований и развития вопросов социального благосостояния и здоровья, Хельсинки, Финляндия

Региональные публикации ВОЗ, Европейская серия, № 60

ISBN 92 890 4324 5 1SSN 0258-4972

Европейское региональное бюро Всемирной организации здравоохранения охотно удовлетворяет обращения с просьбой разрешить перепечатку либо перевод публикации частично или полностью. Заявления и запросы следует направлять в Бюро публикаций Европейского регионального бюро ВОЗ по адресу: Sherfigsvej 8, DK-2100 Copenhagen, Denmark. Бюро охотно предоставит последнюю информацию о каких-либо изменениях в тексте, о планах новых изданий, а также об уже имеющихся перепечатках и переводах.

Всемирная организация здравоохранения, 1995 г.

На публикации Всемирной организации здравоохранения распространяются, с сохранением за ней всех прав, положения Протокола 2 Всемирной конвенции по охране авторских прав.

Обозначения, используемые в настоящей публикации, и приведенные в ней материалы не отражают мнение Секретариата Всемирной организации здравоохранения о юридическом статусе какой-либо страны, территории, города либо района и их органов власти либо взгляды о делимитации их границ. Названия стран или территорий, используемые в настоящей публикации, соответствуют названиям, известным в период подготовки издания данной книги на языке оригинала.

Упоминание конкретных компаний или продукции отдельных изготовителей не означает, что Всемирная организация здравоохранения поддерживает или рекомендует их или отдаст им предпочтение перед другими компаниями или изготовителями, не упомянутыми в тексте. За исключением ошибок и пропусков, названия патентованных продуктов выделяются начальными прописными буквами.

Взгляды, выраженные в настоящей публикации, являются взглядами автора и не обязательно отражают решения или официальную политику Всемирной организации здравоохранения.

напечатано в дании

Введение

Серия публикаций о Европейском плане действий по борьбе с потреблением алкоголя охватывает все главные стратегии укрепления здоровья, касающиеся алкоголя. Целью настоящей брошюры является описание различных мер контроля за алкоголем, использованных в интересах общественного здравоохранения, и обзор исследований посвященных эффективности, последствиям и условиям этих мер. Особое внимание уделяется мерам законодательной и финансовой политики, используемым в политике контроля над алкоголем. Санитарное просвещение, касающееся потребления алкоголя и лечения людей с вызванными алкоголем проблемами, иногда входит в концепцию политики контроля над алкоголем. Однако, их описание здесь не дается.

Во вводной части представлены основы всесторонней политики общественного здравоохранения в отношении алкоголя. Затем идет краткое описание различных альтернатив контроля над алкоголем и их применимости в различном культурном и историческом контексте и с точки зрения интересов экономики, здравоохранения и т.д. В последующих частях характеризуются различные меры контроля и дано краткое резюме исследований по эффективности и последствиям этих мер. Доклад завершается кратким обсуждением будущих потребностей и возможностей политики контроля над алкоголем в Европейских странах, отличающихся в социальном, экономическом, культурном и политическом отношениях.

АЛКОГОЛЬ - ЭТО ОСОБЫЙ ТОВАР

С точки зрения общественного здравоохранения, алкоголь­ные напитки являются особыми товарами. В большинстве стран поступление и потребление алкоголя регулируются, по крайней мере, некоторыми специальными мерами. Одной из наиболее важных причин такого регулирования является то, что очень многие медицинские и социальные проблемы связаны с потреблением алкоголя.

Данные из ряда европейских государств-членовВОЗ (1) показывают, что:

• потребление алкоголя является причиной значительной части общей смертности и заболеваемости. По некото­рым оценкам, порядка 6% смертей людей моложе 75 лет и одной пятой всех случаев острой госпитализации связа­ны с потреблением алкоголя;

• с потреблением алкоголя связаны значительные медицин­ские проблемы, включая повышенное кровяное давление и сердечно-сосудистые заболевания; рак (особенно верхних дыхательных путей и желудочно-кишечного тракта); цирроз печени; ущерб психическому здоровью, включая зависимость и другие проблемы поведения;

• потребление алкоголя связано с одним из трех дорожно-транспортных происшествий и смертей и является важным фактором несчастных случаев в быту, на отдыхе и на работе;

• потребление алкоголя связано со значительным количеством случаев распада семьи, насилия в домашних условиях, жестокого обращения с детьми, а также проблем общественного порядка, прогулов и несчастных случаев на рабочем месте и вызывает значительные расходы для общества в результате снижения производи­тельности труда и издержек, которые приходится нести в сферах здравоохранения, социального обеспечения, транспорта и охраны общественного порядка (экономический ущерб оценен в пределах 2-3% валового национального продукта).

Ранее обычно считалось, что связанные с алкоголем проблемы здоровья в обществе в основном затрагивают людей с алкогольной зависимостью. Однако, современные исследования показали, что связанные с алкоголем проблемы здоровья встречаются и среди пьющих умеренно. Люди, чье собственное употребление алкоголя не создает для них проблем, могут также страдать от пьянства других, например из-за распада семей и насилия в быту или связанных с алкоголем несчастных случаев на дорогах или рабочем месте. Поэтому алкогольная политика общественного здравоохранения должна быть нацелена на общий уровень потребления алкоголя, на проблемы людей из окружения пьющего, а также на проблемы тяжелого пьянства.

Задача 17 политики ВОЗ в Европе по достижению здоровье для всех, пересмотренная в 1991 г. (2), гласит:

К 2000 году во всех европейских государствах должно быть значительно сокращено потребление таких причиняющих ущерб здоровью и вызывающих зависимость веществ, как алкоголь, табак и психотропные средства.

Далее текст продолжен утверждением о том, что эта цель может быть достигнута при условии выполнения на всех уровнях и в различных секторах хорошо сбалансированной политики и программ в отношении потребления и производства этих веществ. Особая цель для алкоголя заключается в том, чтобы уменьшить потребление алкоголя на 25%, обращая особое внимание на уменьшение потребления, ведущего к наибольшему ущербу.

Задача 17 включает две стратегии сокращения связанных с алкоголем медицинских проблем. Первая - это направленная на все население стратегия всеобщего сокращения потребления алкоголя. Вторая - это направленная на группы риска стратегия с целью сокращения пьянства среди людей, пьющих много или часто пьющих перед такими сопряженными с особым риском ситуациями, как управление транспортным средством. В Европейском плане действий по борьбе с потреблением алкоголя особо подчеркивается важность подхода, направленного на все население, так как:

• всеобщее уменьшение потребления приведет к уменьшению проблем во всех группах пьющих;

• этот подход оказывает существенное влияние на пьянство и связанные с ним проблемы;

• понимание необходимости сокращения уровня потребления алкоголя имеет важные и долгосрочные культурные последствия: среда, где низкий уровень потребления является нормой, будет оказывать давление на пьяниц и способствовать снижению потребления ими алкоголя, что усилит действие любых мер, направленных на группы риска.

Подход, направленный на группы риска, связан, главным образом, с выявлением лиц, испытывающих связанные с алкоголем проблемы, и помощью им.

ВСЕОБЪЕМЛЮЩАЯ СТРАТЕГИЯ ОБЩЕСТВЕННОГО ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

Опыт стран всего мира показывает, что потребление алкоголя и связанные с ним проблемы не могут быть существенно сокращены с помощью единичных и ограниченных мер, как то образование, лечение или ограничение предложения, взятых в отдельности. Алкогольная политика общественного здравоохранения должна сбалансировано использовать все пять стратегий укрепления здоровья, определенных в Оттавской Хартии укрепления здоровья (З):

• разработать "здоровую" общественную политику;

• создать благоприятную окружающую среду;

• усилить общественную активность;

• развивать персональные навыки;

• переориентировать службы здравоохранения.

Европейский план действий по борьбе с потреблением алкоголя (1), поддержанный представителями европейских государств в сентябре 1992 г., как положительный комплект руководящих направлений работы, основан на принципах Оттавской Хартии.

Разработка "здоровой" общественной политики означает, что вопросы здоровья включаются в повестку дня полити­ческих деятелей всех секторов и всех уровней, имеющих отношение к алкоголю. Эти вопросы следует учитывать при рассмотрении таких проблем, как сельскохозяйственная политика в области производства вина и пива; регулирование производства и продажи алкогольных напитков; налоги на алкоголь; профилактика несчастных случаев на транспорте, рабочем месте и в быту; а также работы систем социального обеспечения и охраны общественного порядка по проблемам, связанным с алкоголем.

Создание благоприятной окружающей среды означает, среди прочего, что школы, рабочие места, государственные и частные институты, семьи, организаторы досуга и другие должны развивать деятельность по поддержке альтернатив выпивкам, а также побуждая людей пить меньше и оказывая помощь людям с алкогольными проблемами.

Усиление общественной активности означает проведение в жизнь стратегии, которая бы активизировала обществен­ность, группы граждан, местные учреждения, специалистов, муниципальную администрацию и другие органы местного уровня, с тем чтобы они использовали свои ресурсы для создания благоприятной окружающей среды, усиления официального и неофициального контроля за предложением алкоголя, а также усиливали участие общественности и населения в действиях по борьбе с алкоголем.

Развитие персональных навыков - стратегия обеспечения информации и обучения по алкоголю и связанным с ним проблемам. Она может проводиться в школах, в семьях, в местах работы и отдыха. Могут привлекаться просвети­тельные, профессиональные, коммерческие и добровольные организации, каналы средств массовой информации. Важную роль играют группы взаимопомощи и социальной поддержки.

Переориентация служб здравоохранения включает развитие роли первичной медико-санитарной помощи в инициировании, защите и координации действий по противостоянию алкогольным проблемам, а также практики выявления людей, подверженных риску, и помощи им в сокращении потребления алкоголя. Свои навыки по выявлению алкогольных проблем и методам их решения должны развивать также те, кто работает в более специализированных медицинских службах.

ПОЛИТИКА КОНТРОЛЯ ЗА АЛКОГОЛЕМ В ИНТЕРЕСАХ ОБЩЕСТВЕННОГО ЗДОРОВЬЯ

Многие структуры государственной администрации и политические деятели имеют дело с проблемами, относя­щимися к производству, торговле, потреблению алкоголя и последствиям этого. Проведенное в Великобритании исследование (4) позволило выявить 16 различных министерств и департаментов (Таблица 1) с определенными интересами, касающимися связанных с алкоголем проблем. Во многих министерствах этими проблемами занимается несколько отделов. В некоторых секторах существуют не только национальные, но и региональные и местные государ­ственные учреждения, которые отвечают за связанные с алкоголем вопросы.

Вмешательство государственных органов власти в производство, реализацию и покупку алкогольных напитков называется контролем над алкоголем, а относящаяся к этому политика - политикой контроля над алкоголем. Целью различных органов власти при контроле над алкоголем не всегда является общественное здоровье. Политики, представляющие интересы общественного здравоохранения, ответственны за выдвижение предложений для других секторов и обеспечение координации деятельности среди них, с целью наиболее эффективного использования различных мер контроля над алкоголем для укрепления здорового образа жизни. Может оказаться целесообразным либо создание межминистерских комитетов, либо применение других методов координации деятельности различных секторов.

Таблица 1. Ответственность британских министерств (департаментов) в отношении алкоголя

Источник: Harrison & Tether (4).