Структура парламента и организация его палат. Общая характеристика верхних палат в двухпалатных парламентах.

Одним із визначальних моментів у характеристиці сучасних парламентів і виявлення особливостей органів народного представництва конкретних держав є їх побудова. Головною ознакою побудови органів народного представництва є їхня структура. Питання про те, з якої кількості палат повинен складатися парламент, вважається одним із найбільш спірних у науці конституційного права.

Історично першою склалась і тривалий час була домінуючою двопалатна структура парламенту. Як і більшість політичних інститутів, вона є творчістю емпіричного порядку. Вона виникла в Англії в середині ХІV ст., коли Парламент поділився на Палату лордів і Палату громад, які існують і дотепер. Отже, вона виникла під впливом сукупності історичних умов, які зумовили своєрідну природу державного ладу цієї країни. Починаючи з XVIII ст. наявність двох палат стала вважатися необхідним елементом представницького правління (Конституція США 1787 р. утворила Конгрес, який складався з двох палат: Палати представників, що репрезентувала всю націю, і Сенату, який представляв штати). Практично до першої половини ХХ ст. двопалатна система існувала майже повсюдно; винятком були балканські держави (Болгарія, Греція, Сербія та ін.) та деякі латиноамериканські (Гондурас, Коста-Рика, Панама та ін.). При цьому в юридичній літературі під двопалатною системою малась на увазі така організація законодавчої влади, при якій остаточне ухвалення тексту закону здійснюється шляхом узгодження непорозумінь між двома самостійними колегіальними установами – першою і другою, або верхньою і нижньою палатами. Саме рівноправність обох палат і необхідність узгодження між ними для видання усіх, без винятку, законів, - такі найбільш суттєві моменти у розумінні двопалатної системи, - так, зокрема, розумів цю проблему В.М. Гессен.

У сучасній ж науці конституційного права прийнято вважати здебільшого, що двопалатна система має природну базу тільки в федеративних державах, де одна палата виникає як орган, що репрезентує всю націю в цілому, а друга складається з депутатів, які представляють кожний штат, або існує як аристократичний пережиток (Великобританія). Проте, як свідчить державно-правова практика 5 країн (Коморські Острови, Об’єднані Арабські Емірати, Папуа-Нова Гвінея, Танзанія, Ефіопія), федеративний устрій не призвів до утворення двопалатної системи. Отже, політичний вибір згаданих п’яти держав говорить про те, що двопалатна система не є обов’язковим елементом структури федеративної держави. Натомість у 46 унітарних державах віддали перевагу двопалатній системі.

Учені-конституціоналісти різних країн уже в наш час висунули низку нових аргументів на захист двопалатної структури парламенту. Зокрема, М. Амеллєр обгрунтовує необхідність двопалатності (бікамералізму): по-перше, прагненням більш стійкої рівноваги сил між виконавчою і законодавчою владами, при якій нічим не обмежена влада однієї палати стримується другою палатою, яка формується на інших засадах; по-друге, бажанням примусити парламентську машину працювати ефективніше, завдяки наявності т. зв. контрольної палати, до обов’язків якої входить здійснення ретельної перевірки інколи поспішних рішень першої палати. Не менш переконливі доводи наводить М. Прело, який пише, що “єдина палата представляє народ однобічно і знехтує іншими аспектами… Для розвиненої нації необхідно мати декілька видів представництва, щоб достеменно передавати всі її складні та різноманітні думки і сподівання”. Ще один аргумент М.Прело полягає в тому, що в країнах з однопалатною системою державні установи менш стійкі (Мабуть, не без підстав перший президент другої іспанської республіки Алкала Замора приписував її загибель відсутністю сенату).

На підтримку двопалатної системи можна навести ще два аргументи. Перший, теоретичний, полягає в тому, що друга палата слуговує внутрішньою противагою проти посилення могутності першої, утворюючи своєрідний баланс сил у представницькому органі, що є основою його життєдіяльності у цілому. Другий – політичний: двопалатне представництво в умовах розпуску основної палати перетворює другу – верхню у важливий політичний інструмент на випадок кризових явищ або запровадження надзвичайного стану.

І хоча сьогодні двопалатність (бікамералізм) уже не є домінантною тенденцією у побудові вищих органів народного представництва (за нашими підрахунками двопалатні парламенти утворені тільки в 61 державі, тобто в 1/3 країн світу) все ж очевидна тенденція надання другій палаті нової ролі (наприклад, у Болівії, Іспанії, Італії, Колумбії, Франції другі палати є органами регіонального (територіального) представництва; Палата провінцій у Хорватії утворена на засадах представництва інтересів місцевого управління та самоврядування).

Сьогодні переважна більшість парламентів світу мають однопалатну структуру. В цьому зв’язку безперечний інтерес викликає картина розповсюдженості однопалатної системи парламентів у країнах світу. В Європі – майже в половині держав парламенти однопалатні. На Американському континенті однопалатні системи характерні для невеликих держав (Коста-Рика, Сальвадор та ін.). Подібна ж тенденція властива й Азії (за винятком Ізраїлю, Ірану, Туреччини). Щодо Африки, то тут можна навіть встановити певну закономірність: у країнах з авторитарними і тоталітарними режимами парламенти однопалатні (Бенін, Гамбія, Зімбабве, Нігер, Сомалі та ін.). Зауважимо, що питання вибору двопалатної чи однопалатної системи немає в своїй основі юридичного змісту. Причини вибору тієї чи іншої системи нерідко мають історичний характер, пояснюються інколи національними особливостями, але у переважній більшості він пов’язаний з політичними ухвалами, які приймають правлячі кола.

Поділ парламентів на палати є основним у їх структурі, але він, звичайно, не вичерпує їх організацію. У ряді країн (наприклад, в Індонезії, Туркменістані, КНР) існують парламентські структури або підпорядковані парламентам органи законодавчої влади загальної компетенції у вигляді президії, бюро, комітетів тощо. Крім того, однопалатні парламенти та палати двопалатних парламентів також мають внутрішню структуру, найважливішими елементами якої є парламентські фракції, керівні органи і комітети (комісії). До того ж, як вказують німецькі державознавці Г. Кляйн і В. Цяє, побудова парламенту має одну особливість, а саме: вона носить не стільки організаційний, скільки політичний характер.

Суттєвим елементом внутрішньої побудови однопалатного парламенту, палат двопалатного парламенту є парламентські фракції (групи, клуби, парламентські партії), які визначаються як угрупування внутрі політичної партії в парламенті. Утворюються вони, як правило, із числа депутатів парламенту, які належать до тієї чи іншої партії або дотримуються одних і тих же поглядів. У конституціях, прийнятих після Другої світової війни, не тільки визнається на найвищому юридичному рівні факт існування фракцій, але й містяться конкретні приписи, які регламентують питання утворення та функціонування парламентських фракцій. Так, відповідно до конституційних законів Швеції, обрані до Риксдагу депутати не можуть розпочати роботу, доки не приєднаються до однієї з парламентських фракцій. Іншою підставою для формування парламентських фракцій є мінімальний кількісний склад депутатів, достатній для їх створення. Регламентами палат, зокрема, встановлені такі норми: в Австрії – 5; Румунії – 10; Російській Федерації – 35 депутатів.

У деяких державах фракції мають особливий статус – “парламентських партій”. У Великобританії згідно зі звичаєм, що набув розповсюдження, всі політичні партії, які отримали представництво в Палаті громад (їх на початку 1994 року було 10), іменуються “парламентськими партіями”. Такі ж найменування мають депутатські об’єднання в парламентах Австрії, Канади, Нової Зеландії.

У парламентських фракціях є своє керівництво: голова (іноді – бюро, до якого входять лідери партій), в англосаксонських країнах призначаються “батоги”, обов’язок яких – забезпечувати явку членів фракції на пленарні засідання палат, особливо під час голосування.

Про роль парламентських фракцій у здійсненні державно-владних функцій можна отримати реальне уявлення на прикладі Португалії. Конституція цієї країни закріплює за ними такі права: а) участі в роботі комісій Асамблеї; б) висловлювання своїх пропозицій при складанні порядку денного; в) ініціювання шляхом подання інтерпеляцій Урядові дискусій з політичних питань; г) вимагати створення небхідночих парламентських комісій; д) здійснювати законодавчу ініціативу; е) вносити резолюції щодо програми Уряду та вотуму недовіри йому; є) отримання регулярної інформації від уряду щодо питань, які виявляють суспільний інтерес.

У цілому партійні угрупування в парламенті якнайкраще виконують завдання з’єднувальної ланки між урядом і громадською думкою.

Важливим елементом внутрішньої побудови палат парламентів є їхні керівні органи. Керівний орган палати (парламенту) існує з моменту самоусвідомлення і самовираження колегії депутатів себе в якості соціално-політичної організації. Історично його появу пов’язують із засіданням англійського парламенту в 1377 р.: депутати, вислухавши вимоги короля, зібралися окремо на спеціальне засідання для їх обговорення, а згодом знову зібралися разом для оголошення своїх ухвал монарху через призначених ними представників-ораторів. Так з’явилась посада спікера (англ. Speaker – буквально оратор).

Форми організації керівних органів палат можна поділити на три основні групи:

1) в яких є одноосібні голови палат (за загальним правилом, вони мають одного або декількох заступників). Такий вид керівного органу передбачає законодавство таких держав, як Великобританія, Росія, Румунія, Японія та ін.;

2) керівництво якими здійснюють утворені (обрані) ними колегіальні органи (президії, постійні комітети тощо). Такими є бюро в Іспанії, оргкомітет у Чехії, президія сесії в КНР;

3) ті, де в палатах парламенту є і голова й утворений палатою (однопалатним парламентом) колегіальний орган. Тут поряд із обраним палатою головою з власними повноваженнями діють також обрані палатою або утворені партійними фракціями члени колегіальних керівних органів, які також володіють своїми правами. До складу такого керівного органу обов’язково входять голова палати, його заступники, секретарі та квестори (Австрія, Іспанія, Італія).

Однією з ключових фігур є посада голови палати (однопалатного парламенту). Основна частина його повноважень пов’язана з організацією та проведенням пленарних засідань. Він представляє парламент у зносинах з іншими органами державної влади, виконує ряд церемоніальних функцій (зокрема, приймає присягу президента, суддів). Принципове значення має право голови палати (парламенту) на тимчасове заміщення посади президента республіки, залучення до участі в роботі різного роду координаційних органів, утворених при главі держави. Зробимо особливий наголос на особистих якостях керівника парламенту, або спікера палати. Ця посадова особа за неписаними правилами виконує багато делікатних функцій щодо посередництва як між правлячим і опозиційним блоками в парламенті, так і між законодавчою і виконавчою гілками влади. Тому ця посадова особа має бути нейтральною, обов’язково повинна володіти високими професійними та особистими якостями. Державно-правова практика демократичних країн ще раз доводить справедливість цього. Наприклад, у Франції Ж. Шабан Дельмас обіймав посаду голови Національної Асамблеї в п’яти легіслатурах (1958 – 1969 рр., 1978 р.) і був обраний ушосте в 1986 р.

Одним із головних елементів внутрішньої побудови палат (парламентів) і одночасно їх найважливішим робочим органом є їхні постійні комітети (комісій). Доцільно зробити деякі пояснення щодо застосовування термінів “комітет” і “комісія”. Вживання того чи іншого терміна залежить від відповідної національної терміносистеми: в країнах, які сприйняли англосаксонську систему права, для позначення вищеозначеного органу використовується термін “комітет”, а в тих, де панує континентальна система права – “комісія”. У палатах (парламенті) будь-якої держави можуть утворюватися як комітети, так і комісії, які, зрозуміло, певними ознаками між собою різняться. Комітети мають більш складну структуру (в його складі утворюються, як правило, підкомітети з основних напрямків його діяльності) і відіграють більш важливу роль в діяльності палат, ніж комісії. Реальне значення деяких комітетів в окремих країнах (Головного комітету Національної ради Австрії, комітетів із асигнувань обох палат Конгресу США та ін.) зросло настільки, що інколи вони набувають конституційного статусу.

Вперше постійні комітети (комісії) утворені наприкінці ХІХ ст. у парламенті Великобританії, а в 1902 р. вони з’явилися в парламентській практиці Франції. З самого початку вони були лише органами, які займалися попереднім розглядом питань, що обговорювалися потім на пленарних засіданнях палат (парламенту). В теоретичному плані роль цих органів залишилася такою і в наш час. З практичної ж точки зору, постійні комітети (комісії): по-перше, розвантажують палати (парламенти) від розгляду справ у деталях; по-друге, залучають до обговорення питань фахівців із числа недепутатів зі сторони; по-третє, дозволяють застосовувати спрощену процедуру обговорення, чим прискорюється вирішення справ.

Постійні комітети (комісії) мають спеціалізований характер: кожний з них відає однією галуззю (сферою), відповідно їм і доручається попередній розгляд усіх проблем, які стосуються даної галузі (сфери). Вважається найбільш зручною і продуктивною така система спеціалізації, при якій коло питань, що відноситься до відання комітетів (комісій), збігається з питаннями, які входять до компетенції відповідних міністерств. Кожна палата (однопалатний парламент) утворює певну кількість постійних комітетів (комісій): у США нижня палата має 22, а верхня – 16; в Австрії – відповідно 33 і 10; в Японії – 18 і 16; у Франції – у кожній палаті утворено по 6 комісій.

Чи не найрозгалуженіша і найскладніша система парламентських комітетів у Конгресі США. Вона має таку структуру: постійні комітети в кожній палаті , спеціальні та постійні об’єднані комісії, розслідувальні комітети (в кожній палаті й об’єднані), узгоджувальні комітети, а також і т. зв. комітети всієї палати в кожній палаті. А до їх складу входять десятки постійних і спеціальних підкомітетів (у Сенаті – 60, а в Палаті представників - 82). Підкомітети – це ті підрозділи Конгресу, де тісно співпрацюють три сторони: законодавці, відповідні відомства виконавчої влади і лобісти, що репрезентують зацікавлені в проходженні того чи іншого законопроекту групи.

Основною організаційно-правовою формою роботи постійних комітетів (комісій) є їх засідання. Кворум, звичайно, складає половина складу, в Польщі – 1/3. На засіданнях попередньо обговорюють законопроекти, від їхнього імені співдоповідач виступає на парламентарному засіданні парламенту (палати). Комітетська стадія обговорення законопроекту багато в чому визначає їх зміст і долю. Комітети (комісії) часто обговорюють інформації керівників відповідних виконавчих відомств.

Особливі повноваження мають постійні комісії в Іспанії, Італії, Мексиці, секції в Греції. При певних умовах вони навіть приймають закони замість палат.

Палати (парламенти) у разі необхідності утворюють тимчасові комісії – слідчі, ревізійні, спеціальні, особливі, редакційні та ін. Такі комісії утворюються для розгляду будь-якого конкретного питання та припиняють своє існування після підведення підсумків своєї діяльності. Для них характерними особливостями є суворо обмежені повноваження і терміни дії.