Бюрократизм: сущность и формы проявления

Традиционно при анализе и оценке государственного управления в нем обнаруживается и отмечается наличие бюрократизма. Проявления последнего стали чуть ли не национальной чертой российского государственного аппарата. О бюрократизме николаевской России резко писал маркиз А. де Кюстин (1839 г.)¹. Позднее, в послереформенный период (1882 г.) P.A. Фадеев констатирует, что "историческое развитие, выразившееся у каждого европейского народа разнообразными формами общественного устройства, поглощено в России единственною и исключительною формою — развитием бюрократической опеки до крайнего предела, т.е. механическим отношением правительства к те-

^См.: Кюстин А. Николаевская Россия. Пер. с франц. М., 1990.

../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т286

кущей народной жизни и наоборот"¹. В 1905 годуЛ.А. Тихомиров назвал предшествовавший сорокалетний период "бюрократической узурпацией" и подчеркнул, что "при безмерном количестве "дел" всепроникающего бюрократического строя, упраздняющего самостоятельную работу граждан и нации, сознательное участие во всех этих миллионах дел фактически совершенно невозможно. В действительности, верховная власть не может ни знать, ни обсудить, ни проверить почти ничего. Поэтому ее управительная роль делается лишь кажущейся. Поглощенная же лично в эти миллионы мелких управительных дел, она не имеет возможности их контролировать. В результате — единственной действительной властью страны является канцелярия"².

Буквально через несколько лет после Октябрьской революции ее инициатор и руководитель В.И. Ленин начал с тревогой и болью говорить о всепроникающем бюрократизме в партийном и советском аппарате и в конце своей жизни пришел к выводу, что если что и погубит социализм, так это бюрократизм. Весь период социализма до 1991 года мы "мягко" обозначили периодом авторитарного бюрократизма. Не прошло и нескольких лет демократической России, как вновь все ощущают и говорят о том, что сегодняшний государственный аппарат погружен в бюрократизм.

Возникает естественный вопрос:что такое бюрократизм (бюрократия), почему это явление имеет длительную историю и каково оно по своей природе — неизбежное или искусственное? К сожалению, хотя существование бюрократизма отмечалось почти всеми мыслящими людьми, да и постоянно критически оценивалось "верховной" властью, оно исследовано весьма слабо. Можно выделитьтри подхода к характеристике бюрократизма.

Наиболее распространенный подход состоит в том, что бюрократизм описывается по таким аспектам: этодеформация сознания, наступающая под влиянием работы в аппарате управления, ведущая к тому, что у соответствующей категории лиц возникает особое функциональное сознание, "корпоративная" этика и психология; этонизведение бюрократических проявлений до низового исполнительского уровня, где, мол, маленькие "чиновники" творят свой произвол над зависимыми или обращающимися к ним людьми ("простыми" гражданами); См.: Фадеев P.A. Письма о современном состоянии России. СПб., 1882. С. 29.

² Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 398.

../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т287

это господство канцелярии, торжество формалистики, заседательство и бумаготворчество, превалирование буквы инструкции, приказа над сущностью дела.

Все фиксируемые здесь черты отражают, разумеется, бюрократизм, схватывают его внешние, видимые очертания, но вряд ли можно считать достаточной социально-психологическую характеристику бюрократизма. Точнее, наверное, будет сказать, что бюрократизм представляет собой определенный, социальный(общественный) институт, который создается, поддерживается и воспроизводится какой-то системой взаимосвязей в организационных структурах, причем часто независимо от побуждений и настроений людей, вовлеченных в его механизмы. Кстати, он имеет место не только в государственном аппарате, но и в общественных объединениях, крупных структурах бизнеса, информации, образования, науки и т.д.

Второй подход сформулирован Максом Вебером, который высказал положение о том, что "один из конституционных компонентов современного капиталистического духа, и не только его, но и всей современной культуры, — рациональное жизненное поведение на основеидеи профессионального призвания", и исходя из него признал бюрократию самым чистым типом легального господства. Следуя такой трактовке, в одной из новейших американских публикаций по менеджменту бюрократия определяется как тип организации, для которой характерно специализированное распределение труда, четкая управленческая иерархия, правила и стандарты, показатели и оценки работы, принципы найма, основывающиеся на компетенции работника . В веберовской идее бюрократия была отождествлена срационализацией, т.е. с упорядочением, систематизацией и измеряемостью общественных процессов и, в частности, управленческих проявлений. Понятие бюрократии приобрело позитивный смысл, чем была внесена двузначность в мышление. Возникла необходимость каждый раз объяснять, что не имеется в виду, когда пишется данное слово. Между тем в русском языке понятие "бюрократизм" до сих пор сохраняет негативный, критический оттенок.

Третий и, как мне кажется, наиболее точный (с большими аналитическим!? возможностями) подход был обозначен К. Марксом в работе "К критике гегелевской философии права". Напомним некоторые его выражения: "бюрократия" есть"государственный формализм" гражданского общества; Вебер М. Избранные произведения. Пер. с нем. М., 1990. С. 205.

^м.: Мескон М.Х., Альберт М., Хедоури Ф. Основы менеджмента. Пер. с англ. М., 1992. С. 682

../../../../../zavalny/Books/temp/kons1.htm - т288

бюрократия составляет, следовательно,особое, замкнутое, общество в государстве; бюрократия есть мнимое государство наряду с реальным государством, она есть спиритуализм государства . Схвачено главное: связь бюрократии с властью, бюрократия как особый способ осуществления власти.

Действительно, бюрократия (содержание самого слова включает в себя французское bureau — бюро и греческое kratos — власть) представляет собой определенную форму осуществления власти (в широком социологическом смысле) и проявляется, как правило, в крупных иерархических организациях. В управлении в общем-то действует принцип семи (7) взаимодействующих единиц, подлежащих управляющим воздействиям с одной "точки" (руководителя). Поэтому уже три взаимодействующих звена (7 χ 3) требуют координирующего звена в виде дополнительного руководителя и его заместителя (на случай отсутствия по разным причинам) и тем самым превращения в структуру 18 работающих и 5 управленцев (может быть, и с дополнительными функциями). Три таких структуры, в свою очередь, нуждаются в управляющем звене, причем не только в числе одного руководителя и его зама, но и других лиц, ибо возрастает и усложняется объем управленческой информации. Итак, чем больше увеличивается структура, тем больше в ней возникает опосредующих звеньев, выполняющих управленческие функции и функционирующих в условиях субординации и координации. Без власти и иерархии (опосредующих управленческих звеньев) не может существовать ни одна крупная организация, тем более государство.

Этим— объективным — основанием определяется необходимость (потребность) упорядочения, организованности, структурирования, регулирования, контроля, ответственности и других моментов, возникающих из действия власти. И можно, конечно, все эти моменты обозначать (по М. Веберу) понятием "бюрократия". Но даже он чаще пользовался понятиями "рациональное", "рационализация", четче отражающими его же собственные размышления. Суть бюрократии в другом.

Бюрократия (бюрократизм как производное явление)представляет собой такую форму осуществления власти (прежде всего государственной),при которой имеет место подмена общей воли организации (общества, граждан)волей группы лиц. Причем не легитимное опосредование общего в частном, которое происходит путем выборов, официального поручительства, управомочивания доверенности и т.д., что не только допустимо, но и необходимо в сложных социальных структурах, асубъективистское, произволь-

icm.: Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 1. С. 270-272.

10 Теория государственного управления