Тема 7. Теория общественного выбора

Теория общественного выбора как одно из направлений институциональной теории

Политика есть сложная система обмена между индивидами, в которой последние коллективно стремятся к достижению своих частных целей, так как не могут реализовать их путем обычного рыночного обмена. На рынке люди меняют ябло­ки на апельсины, а в политике — соглашаются платить налоги в обмен на необходимые всем и каждому блага: от местной пожарной охраны до суда¹. Джеймс Макджим Бьюкенен.

У истоков теории общественного выбора стоит известный шведский экономист Кнут Виксель (1851-1926). Именно ему принадлежит формулировка «правила единогласия Викселя»: поскольку рыночные сделки совершаются с взаимного согласия всех его участников, то и на «политическом рынке» решения должны приниматься всеми единогласно. Идеи К. Викселя были вне вни­мания экономистов до тех пор, пока его книга «Новый принцип справедливого налогообложения» (1896) не попала в руки аме­риканского экономиста Дж.Бьюкенена, впоследствии нобелевского лауреата. Дж. Бьюкенен дополнил правило единогласия Внкселя экономическим анализом лоббизма и логроллинга, а также конституционного выбора¹.

^1.Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики./Серия: Нобелев­ские лауреаты по экономике. Т. 1. — М.: Таурус Альфа, 1997. — С. 23.

Теория общественного выбора как самостоятельное напра­вление экономической науки сформировалась только в 1950- 1960-х гг. и связана, кроме Дж. Бьюкенена и Г. Таллока, с имена­ми К. Эрроу, Э. Даунса, Д. Блэка, М. Олсона, У. Нисканена².

Теория общественного выбора является одним из направ­лений неоинституциональной экономической теории. По утверждению Дж. Бьюкенена, одного из основоположников теории, методы анализа рыночного поведения, которые с ус­пехом использует экономическая теория, можно применить к исследованию любой сферы деятельности, где человек делает выбор, в том числе и политической системы, поскольку сегодня индивид делает выбор между яблоками и апельсинами, а завтра будет выбирать в кабине для голосования одного из двух поли­тических деятелей, например «кандидата А» или «кандидата Б». В свою очередь, политики действуют как «рациональные максимизаторы» — преследуют свои личные интересы, напри­мер, поддерживают только те программы, которые повышают их шансы одержать победу на очередных выборах³.

В шутливой форме рациональное поведение политика, стремящегося уравнять предельные издержки с предельной выгодой (МС = MR), представлено на графике американского экономиста П. Хейне (рис.7.1).

1.Наиболее известные труды Дж. Бьюкенена: «Расчет согласия» (1962, на­писана совместно с Г. Таллоком) и «Границы свободы» (1975).

2.Основные идеи теории общественного выбора можно найти в работах различных ученых: философов! Гоббса и Б. Спинозы, математиков Ж. Кон- дорсэ, Т.Лапласа и Ч.Доджа (Л. Кэрролла), экономистов А. Бергсона и П. Самуэльсона и др.

3.Бьюкенен Дж. Конституция экономической политики. Серия: «Нобелев­ские лауреаты по экономике». Т. 1. — М.: Таурус Альфа, 1997. — С. 21-24.

Основные методологические принципы теории обществен­ного выбора сформированы Дж. Бьюкененом:

- методологический индивидуализм. Анализ с позиций «методологического индивидуализма» представляет собой попытку свести все проблемы политической организации к проблеме цбора индивида между различными альтернативами;

-   концепция «человека экономического» (homo economicus) — ра­ционально мыслящего индивида, самостоятельные действия которого подчинены стремлению максимизации своего благо­состояния;

-   концепция политики как обмена. Трактовка политики как обмена имеет большое значение для выработки прикладной теории экономической политики.

Таким образом, теория общественного выбора (public choice theory) — это теория, изучающая различные способы и методы, посредством которых люди используют правительственные уч­реждения в своих собственных интересах.

Теория бюрократии

Экономическая теория бюрократии (economics ofbureaucracy) — одно из направлений теории общественного выбора, изучающее функционирование организаций, которые не производят имеющих ценностную оценку благ и чьи доходы не связаны с продажей ре­зультатов их деятельности. Без бюрократического аппарата в настоящее время немыслимо ни одно среднее или крупное предприятие и тем более без данного аппарата не обойтись при управлении государством. Однако со временем в обывательском сознания сложилось не­гативное отношение к бюрократии. Так, появилась следующая трактовка данных терминов: «бюрократ — должностное лицо, выполняющее свои обязанности формально, в ущерб делу» а «бюрократия — (буквально — господство канцелярии, от французского bureau — бюро, канцелярия и....кратия—властъ), первоначально властъ и влияние руководителей и чиновников аппарата правительства: в дальнейшем обозначение слоя слу­жащих в крупных организациях... Как необходимый элемент управления, администрации, бюрократия превратилась в особый социальный слой, которому присущи: иерархичность, строгая регламентация, разделение труда и ответственности в осуществлении формализованных функций... Бюрократии свойственны тенденции к превращению в привилегированный слой, независимый от большинства членов организации, что сопровождается нарастанием формализма и произвола, авто­ритаризма и конформизма...»1.

Появление института бюрократии (как и любого другого с точки зрения неоинстнтуциональной теории. — Прим. автора) обусловлено более низкими издержками по обслуживанию процесса разработки и осуществления отдельных мероприятий по управлению обществом, а также издержками контроля по сравнению с конкурирующими структурами. Такая позиция обосновывается в работах Макса Вебера².

Веберовская концепция рациональной бюрократии, пришед­шей на смену патриархальной, в которой человек полностью без­защитен перед произволом лиц, по своему усмотрению решающих жизненно важные для него вопросы, предполагает следующее:

— иерархию — каждый чиновник имеет четко определенную сферу полномочий в иерархической структуре и подотчетен в своих действиях вышестоящему начальству;

— последовательность—должность является основным видом деятельности, дающим жалованье и перспективу регулярного повышения по службе;

1.Большой энциклопедический словарь. — М.: Большая российская эн­циклопедия, 1998. — С. 171.

^2.;Вебер М. Избранные произведения. — М.: Прогресс, 1990.

- обезличенность — работа производится в соответствии с правилами, которые исключают произвол или фаворизм, а обо всех действиях дается письменный отчет:

- специальные знания — чиновники отбираются на основе способностей, получают необходимую подготовку и контролируют доступ к служебной информации.

В совокупности все эти черты образуют критерии, которым должна отвечать система управления, чтобы ее можно было назвать «бюрократической».

- бюрократическая юрисдикция четко зафиксирована нор­мативным образом;

- иерархическая организация бюрократической структуры основана на базе твердо установленных принципов должностной субординации;

- вся формальная внутриорганизационная деятельность (распространениe информации, принятие решений, директивы и т.д.) осуществляется в форме письменных документов, подле­жащих последующему хранению;

— все должностные лица должны быть хорошими специалис­тами в области администрирования, компетентными не только в сфере собственно своих должностных обязанностей, но также и в области норм, правил и процедур деятельности бюрократи­ческой организации в целом.

По мнению Вебера, такая организация является эффектив­ной формой решения текущих дел, которой в идеале присущи ведение их компетентными и беспристрастными исполнителями в полном соответствии с законодательством, упорядоченность делопроизводства, свобода от субъективных влияний. Таким образом, бюрократическая организация становится наиболее рациональным институциональным устройством для решения сложных задач управления в современном обществе, и основа ее рациональности состоит в обезличенности ее функциони­рования, что дает гарантии от произвола конкретных исполнителей.

Несмотря на излишнюю идеализированность, подход Вебера стал фундаментальной основой теории управления в индустриальном обществе.        

Как в обществе с развитой рыночной экономикой, так и в любой другой системе институт бюрократии оказывает самое непосредственное влияние на работу законодательных, исполнительных и других органов власти. Усиление роли института бюрократии было во многом предопределено расширением государственного вмешательства в экономической сфере.

Начиная со второй половины XX века повсеместное вме­шательство государства в экономические процессы не только в странах с командной экономикой, но и в развитых рыночных странах привело к резкому росту бюрократического аппарата, выполнявшего функции государственного управления.

До середины 1970-х гг. не только в СССР, но и на Западе, не­смотря на аргументированную критику теорий, утверждавших отказ от рынка в пользу государства, в частности, фон Мизесом и Хайеком, значительная часть экономистов верила в то, что именно государство должно быть основным организатором экономического роста. Действительно, государство сыграло решающую роль в преодолении кризиса 1930-х гг.; государствен­ники нашли поддержку в теории Дж. Кейнса и идеях О.Ланге. Индикативное планирование, активная промышленная полити­ка были существенными элементами хозяйственного механизма во многих странах после Второй мировой войны.

К середине 1970-х гг. наступило разочарование. По словам В.Полтеровича, очевидный рецепт преобразования капитализма: «следует составить хороший план и обеспечить его выполнение» на поверку оказался нереализуемым. Для составления хорошего плана не хватало информации. Кроме того, цели государственной бюрократии отнюдь не совпадали с целями общества.

Принимаемые государственными чиновниками решения, методы формирования основных элементов экономической политики правительств стали подвергаться сильному давлению со стороны лоббирующих групп и зачастую не соответствовали общественным интересам. Государственные заказы и кредиты, налоговые послабления, внешнеторговые лицензии стали объек­том ожесточенной борьбы между чиновниками, в процессе которой затрачивались громадные ресурсы, исчисляемые про­центами, а иногда и десятками процентов ВВП.

Налицо провалы (фиаско) государства/правительства (government failure) — случаи, когда государство/правительство не в состоянии обеспечить эффективное распределение и использование общественных ресурсов.