Импичмент и иные подобные процедуры

В данном случае речь идет не о политической, а о юридической парламентской ответственности должностных лиц, причем как исполнительной, так и судебной власти. В основном это лица, которые в силу своей должности пользуются в той или иной мере иммунитетом от судебного преследования. Когда мы говорим, что ответственность в данном случае не политическая, а юридическая, мы имеем в виду основания этой ответственности, ибо и рассмотренная выше политическая ответственность – тоже юридическая: она ведь осуществляется в определенных процессуальных формах, составляющих предмет правового регулирования. Основанием же ответственности в рассмотренном выше случае служит политика правительства или министра (иногда моральная оценка их поведения), а здесь основанием является правонарушение. Санкция в данном случае заключается часто лишь в смещении с должности, что влечет утрату иммунитета (если он был) и обычно открывает путь для дальнейшего судебного преследования в общем порядке, если лицо обвиняется в нарушении правовых норм, влекущем судебную ответственность.

Наиболее распространены три основные модели соответствующих парламентских процедур. Первая заключается в том, что весь процесс реализации конституционной ответственности протекает в парламенте как таковом; по его завершении могут последовать процессы в судах. Вторая модель заключается в том, что парламент или палата выступают лишь как обвиняющие инстанции, а дело о конституционной ответственности разрешается в судебном органе, специально образуемом парламентом из своей среды, причем этот орган реализует не только конституционную, но в необходимом случае и уголовную ответственность, действуя уже как обычный суд. Третья модель совпадает со второй в том, что парламент или палата ограничиваются предъявлением обвинения, но в отличие от второй модели дело разрешается органом конституционной юстиции, который реализует лишь конституционную ответственность, смещая лицо с его должности. Все эти модели имеют свои разновидности в разных странах. Приведем отдельные примеры.

Пример первой модели дает импичмент – существующая вСША,Великобритании, Японии, Индии и ряде других стран процедура ответственности высших должностных лиц администрации и судей.

В США, например, эта процедура может быть применена на федеральном уровне для смещения Президента, Вице-президента, министров и других руководителей ведомств, кроме военных, а также послов, федеральных судей и др. Возбуждается импичмент в Палате представителей (часть пятая разд. 2 ст. I Конституции) ее членами. Основанием для него служит предполагаемое совершение Президентом или другим должностным лицом таких деяний, как государственная измена, получение взятки, иные тяжкие и менее тяжкие преступления (high Crimes and Misdemeanors). Вначале заявленная инициатива рассматривается в юридическом комитете Палаты (Haus Judiciary Committee), который вырабатывает формулу обвинения в виде статей импичмента. Затем Палата представителей обсуждает его и, если утверждает простым большинством, передает в Сенат, который управомочен разрешить дело (часть шестая разд. 3 ст. I). Приступая к этому, сенаторы должны принести присягу или сделать торжественное заявление. Если рассматривается импичмент Президента, председательствует в Сенате главный судья Верховного суда (Вице-президент, являющийся председателем Сената, может рассматриваться как заинтересованное лицо). Заслушав мнения сторон, Сенат тайным голосованием принимает решение по каждой статье импичмента, причем для обвинительного решения требуются голоса 2/3 присутствующих сенаторов. Только если по всем статьям импичмента такое большинство имеется, обвиняемое должностное лицо смещается с должности. Во время рассмотрения дела Сенат вправе вызывать и заслушивать свидетелей и совершать другие процессуальные действия по исследованию доказательств. Таким образом, вся процедура по смещению должностного лица осуществляется в рамках Конгресса.

Во Франции для решения вопроса об ответственности высших должностных лиц за правонарушения учреждены, как отмечалось, Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики. Президент Республики несет ответственность перед Высоким судом правосудия за совершенные при исполнении обязанностей деяния только в случае, если они представляют собой государственную измену; обвинение ему предъявляют обе палаты Парламента одинаковым решением, которое принимается ими открытым голосованием и абсолютным большинством голосов своего состава. Что касается членов Правительства, то они несут уголовную ответственность за совершенные при исполнении обязанностей деяния, которые в момент совершения считались согласно уголовным законам преступлениями или уголовными проступками, перед Судом правосудия Республики. Об этих двух судах еще пойдет речь в главе Х о судебной власти. Как мы видели, здесь применена вторая из упомянутых нами выше моделей (см. ст. 67, 68, 68–1, 68–2 Конституции).

Если с ответственностью членов Правительства ситуация более или менее ясна (они несут ответственность согласно уголовному закону), то предмет ответственности Президента далеко не очевиден, поскольку такой состав преступления, как государственная измена, французским уголовным законодательством к моменту принятия Конституции, да и позднее предусмотрен не был. Отсюда вытекает возможность, во-первых, чисто политической оценки действий Президента Парламентом при решении вопроса о предании его Высокому суду правосудия, а во-вторых, также политического решения этого судебного органа применительно к Президенту*.

* См.: Крутоголов М.А. Президент Французской Республики. Правовое положение. М.: Наука, 1980. С. 125–128.

Третью модель мы можем усмотреть в Основном законе для Германии, ч. 1 ст. 61 которого уполномочивает и Бундестаг, и Бундесрат на возбуждение обвинения Федерального президента в умышленном нарушении Основного или иного федерального закона. Такая инициатива требует поддержки не менее 1/4 состава соответствующей палаты, а для предъявления обвинения требуется решение 2/3 членов Бундестага или 2/3 голосов Бундесрата. Предъявившая обвинение палата назначает для его поддержания своего уполномоченного. Решение согласно ч. 2 указанной статьи принадлежит Федеральному конституционному суду, который хотя и избирается палатами, но не является их органом, как Высокий суд правосудия и Суд правосудия Республики во Франции, а входит в судебную систему (судьи Федерального конституционного суда не могут состоять ни в Бундестаге, ни в Бундесрате).

Своеобразная система конституционной ответственности Президента предусмотрена Конституцией Румынии. Согласно ее ст. 95 в случае совершения тяжких нарушений Конституции Президент может быть отстранен от должности совместным заседанием Палаты депутатов и Сената большинством голосов депутатов и сенаторов (не вполне ясно, вместе или в отдельности) после консультации с Конституционным судом. С инициативой отстранения могут выступить не менее 1/3 депутатов и сенаторов, и эта инициатива немедленно доводится до сведения Президента, который может дать Парламенту объяснения по поводу вменяемых ему деяний. В случае отстранения в течение 30 дней проводится референдум о смещении Президента.

Относительно этой модели можно отметить, что здесь предпочтение политики праву еще более очевидно, чем при импичменте. Смысл консультации Конституционного суда заключается по идее в том, чтобы дать компетентную юридическую квалификацию деяний Президента как тяжкого нарушения Конституции. Несмотря на наличие такой квалификации, Парламент тем не менее вправе по политическим соображениям не отстранять Президента от должности. Но если он даже его отстранил, избиратели могут опять же по чисто политическим соображениям с этим не согласиться и оставить Президента на месте. Президент, следовательно, если является харизматическим лидером, может себе позволить любые тяжкие нарушения Конституции.

Рассмотрение петиций

Эта процедура, которая предусмотрена рядом регламентов, имеет важное значение с точки зрения гарантирования такого права человека, как право обращаться с петициями в органы и учреждения власти. Ограничимся двумя показательными примерами конституционно-правового регулирования данной процедуры.

Основной закон для Германии в ст. 45-с установил, что Бундестаг назначает комитет по петициям для рассмотрения просьб и жалоб, направленных в соответствии со ст. 17, которая провозгласила право индивидуальных и коллективных петиций. Согласно Регламенту Бундестага его президент направляет поступающие петиции в упомянутый комитет, который запрашивает заключения постоянных комитетов, если в петициях затронуты обсуждаемые этими комитетами вопросы. Депутат, передавший петицию, привлекается по его требованию к ее рассмотрению в комитете по петициям с правом совещательного голоса. Комитет должен определить принципиальные положения относительно рассмотрения просьб и жалоб и в конкретных случаях исходить из этих положений. В случае истребования комитетом документов или справок или доступа в соответствующие федеральные органы, корпорации, ведомства и фонды об этом следует уведомить компетентного члена Федерального правительства. То же нужно своевременно сделать, если предстоит заслушать в связи с петицией свидетеля или эксперта.

Комитет может передать свои полномочия какому-либо из своих членов, определив в своем решении содержание и объем этих полномочий.

Доклад о рассмотренных петициях комитет ежемесячно представляет Бундестагу в форме обзора с рекомендуемым решением. Кроме того, комитет ежегодно письменно отчитывается перед Бундестагом о проделанной работе. Доклад включается в повестку дня Бундестага в течение трех недель текущей сессии после его раздачи депутатам. Докладчик может его дополнять в устном выступлении. Обсуждение доклада проводится по требованию фракции или 5 % присутствующих депутатов. Петиционерам направляются мотивированные сообщения о разрешении их просьб.

Регламент французского Национального собрания регулирует процедуру подачи и рассмотрения петиций несколько более подробно.

В регламенте устанавливается, что петиции должны адресоваться председателю Национального собрания и могут быть переданы депутатом, который делает на полях надпись о передаче и подписывает ее. Петиция, исходящая от скопления людей в общественном месте, не может быть принята ни председателем, ни бюро Собрания. Петиция должна быть подписана петиционером и указывать его местопребывание.

Петиции вносятся в общий список в порядке поступления, и каждый петиционер уведомляется о порядковом номере его петиции. Специальной комиссии по петициям в Национальном собрании нет, и председатель Собрания направляет петицию в компетентную по предмету комиссию, которая назначает докладчика. По заключению докладчика комиссия решает либо ничего не предпринимать по петиции, либо передать ее в другую комиссию или министру, либо представить на рассмотрение Собрания, о чем уведомляется петиционер. Так же поступает другая комиссия по переданной ей петиции.

Министр отвечает петиционеру в трехмесячный срок. Если он этого не сделал, комиссия может постановить о передаче петиции на рассмотрение Собрания.

При передаче на рассмотрение Собрания в бюро вносится доклад с полным текстом петиции, который печатается и распространяется. Периодически распространяется и перечень петиций с кратким содержанием и принятыми решениями. В последующие 8 дней депутат, не согласный с решением комиссии, может потребовать от председателя Собрания передать петицию на рассмотрение Собрания; решение принимается совещанием председателей комиссий. По истечении указанного срока или если совещание председателей отклонило требование депутата, решение комиссии становится окончательным и публикуется в официальном вестнике.

Доклады о петициях, вынесенных на рассмотрение Собрания, включаются в повестку дня или Правительством, или Собранием по предложению совещания председателей. Дебаты в публичном заседании начинаются с выступления докладчика комиссии, затем могут выступить депутат, внесший петицию, и депутат, потребовавший передачи ее на рассмотрение Собрания. Председатель Собрания устанавливает время для выступления каждого оратора. Представители Правительства получают слово по своему требованию. После выступления последнего оратора председатель переходит к очередному вопросу повестки дня.