Конституционные принципы организации государства

Государство действует главным образом через систему органов, учреждений и процедур, которые в совокупности своей образуют государственный механизм (не смешивать с государственным аппаратом, о котором речь ниже). Государственный орган – это лицо или организованная группа лиц, наделенные правом принимать властные решения (например, парламент, президент, суд, префект). Государственное учреждение – это организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам, как правило, не принимающая, однако обслуживающая либо население (например, государственная школа), либо государство в целом или отдельные его органы (например, армия, полиция). Однако в ряде случаев органы или должностные лица государственных учреждений могут принимать властные решения в отношении отдельных категорий лиц. Как правило, функционирование государственных органов и учреждений происходит через решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальными полномочиями, осуществление которых порождает юридические последствия для других лиц. В зависимости от порядка принятия властных решений государственные органы могут основываться на принципах единоначалия (например, министерство) или коллегиальности (например, совет министров). Конституционное право регулирует статус государственных органов и основы статуса государственных учреждений, а иногда также полностью статус отдельных государственных учреждений.

Конституционно-правовое регулирование государственного механизма в демократических и старающихся таковыми казаться государствах основывается на ряде принципов, среди которых необходимо назвать следующие.

Принцип народного суверенитета заключается в том, что источником всей власти считается народ. Власть народа – это и есть демократия в буквальном значении слова. Она осуществляется в представительной и непосредственной формах.

Представительная демократия, или, иначе говоря, представительное правление, осуществляется через государственные органы, избираемые народом. Выборные же государственные органы могут, в свою очередь, формировать иные государственные органы. Правовой статус общенациональных представительных органов (прежде всего парламентов), как правило, достаточно подробно определяется в конституциях. К институтам непосредственной (прямой) демократии относятся референдум (плебисцит), народная инициатива, так называемое прямое правление, осуществляемое на собраниях достигшими совершеннолетия жителями соответствующей территории, и др. Эти институты также обычно зафиксированы в конституциях.

Подробнее институты представительной и прямой демократии рассматриваются в последующих главах.

В качестве примеров конституционного выражения принципа народного суверенитета приведем ст. 1 Конституции Ирландии 1937 года и ч. 2 § 2 Конституции Венгерской Республики 1949 года в редакции 1990 года.

Ирландская Конституция гласит: «Ирландский народ настоящим утверждает неотъемлемое, неотчуждаемое и суверенное право избирать собственную форму правления, определять свои отношения с другими народами и развивать свою политическую, экономическую и культурную жизнь в соответствии с его собственными склонностями и традициями».

«Вся власть в Венгерской Республике принадлежит народу, который осуществляет свой суверенитет через избранных им представителей, а также непосредственно», – говорится в Конституции этой страны.

Принцип разделения властей опирается на идеи, восходящие еще к древнегреческому мыслителю Аристотелю. Основательную разработку они получили в XVIII веке у французского философа Ш. Монтескье. Согласно его взглядам свобода, то есть право делать все, что не запрещено законами, может быть обеспечена только в таком государстве, где власть разделена на три ветви: законодательную, исполнительную и судебную. Данный принцип в своем практическом воплощении означает структурно-функциональную определенность каждого из государственных органов, компетенция которого зависит от его правового статуса и фактического соотношения и размежевания полномочий с другими органами. В условиях демократического и либерального режима каждая из властей обладает определенной самостоятельностью и уравновешивается другими властями. Компетенция каждого органа определяется так, чтобы исключить его преобладание над другими органами. Это одна из важных гарантий против произвола.

Определенную корректировку принцип разделения властей претерпевает в странах, где признается верховенство парламента, выражающееся в парламентской ответственности правительства (см. ниже п. 4 § 2 и п. 3 и 4 § 3 гл. VI). Тем не менее основное качество разделения властей, подчеркнутое нами выше, сохраняется и в этих странах (например, в Великобритании, Швеции, Чехии).

Что касается числа ветвей власти, то в большинстве стран конституции исходят из наличия указанных трех. Например, согласно § 2 Формы правления Финляндии суверенная власть в Финляндии принадлежит народу, представителем которого является Эдускунта, созываемая на сессии. Законодательная власть осуществляется Эдускунтой вместе с Президентом Республики. Высшая исполнительная власть доверена Президенту, при котором для общего управления государством образуется Государственный совет в составе Премьер-министра и министров. Правосудие осуществляют независимые суды, причем судами высшей инстанции являются Верховный суд и Верховный административный суд.

Конституция же занимающей остров Тайвань Китайской Республики, принятая еще в 1947 году для всего Китая и действующая ныне с крупными поправками 1991–1994 годов, предусматривает фактически шесть ветвей власти: учредительную в лице Национального собрания; законодательную в лице Законодательной палаты; исполнительную в лице, с одной стороны, Президента и Вице-президента, а с другой – Исполнительной палаты; судебную в лице Палаты юстиции, в составе которой находится орган конституционного контроля – Совет великих судей, и судов; контрольную в лице Палаты контроля, проверяющей главным образом деятельность администрации; и экзаменационную в лице Экзаменационной палаты, ведающей комплектованием гражданской службы. Конечно, можно спорить, образуют ли все указанные органы самостоятельные ветви власти, но это дело доктрины.

В реальности во многих других странах также создаются государственные органы или даже их системы, которые нельзя отнести ни к одной из трех традиционных ветвей власти. Некоторые примеры приведены ниже в п. 4 § 8 гл. VIII.

В большинстве стран учредительная власть принадлежит парламенту и представляет собой по существу разновидность власти законодательной. Для некоторых стран есть, однако, достаточные основания, чтобы утверждать о наличии там учредительной власти как особой ветви власти. Мы в данном случае имеем в виду не только и не столько учредительные собрания, которые создаются ad hoc (для данного случая) и с выполнением задачи которых прекращается действие всех относящихся к ним правовых норм, сколько такие органы учредительной власти, конституционный статус которых имеет постоянный характер. Помимо только что упомянутого тайваньского Национального собрания можно указать на Великое народное собрание Болгарии, Национальное собрание Польши, а также факультативные органы – Конгресс во Франции, Конвент в США. В тех странах, где полный пересмотр конституции или принятие новой либо существенное изменение действующей конституции производится посредством референдума, учредительная власть принадлежит непосредственно народу в лице избирательного корпуса.

В социалистических странах принцип разделения властей отвергается в пользу принципа «единства власти», выражающегося в «полновластии» представительных органов (в нашей стране, как известно, эта конструкция получила название советской власти, т.е. власти представительных органов – советов), на которые переходит осуществление народного суверенитета. И исполнительная, и судебная власти подотчетны советам, и советы даже могут брать на себя функции этих властей. В действительности такая модель служит прикрытием всевластия аппарата коммунистической партии, который реально руководит и законодательными, и исполнительными, и судебными государственными органами, а порой и непосредственно осуществляет государственно-властную деятельность. Схожая система установилась в свое время и в ряде развивающихся стран.

Пример достаточно жесткого разделения властей дала Конституция США. Согласно ее ст. I полномочия законодательной власти принадлежат парламенту – Конгрессу США, согласно ст. II полномочия исполнительной власти принадлежат Президенту США, а согласно ст. III судебная власть осуществляется Верховным судом США и нижестоящими судами, учреждаемыми Конгрессом. Впоследствии этот вариант принципа разделения властей стал именоваться системой «сдержек и противовесов», получившей дальнейшее развитие на основе Конституции в законодательстве, решениях Верховного суда и политической практике. Эта модель разделения властей была воспринята рядом других государств, особенно латиноамериканских. В мексиканской Конституции даже провозглашен принцип: «Никогда не могут быть объединены две или три власти в руках одного лица или одной корпорации, а законодательная власть не может предоставляться одному лицу.., кроме установленных Конституцией случаев» (предложение первое части второй ст. 49).

Обычно же принцип разделения властей фактически вытекает из положений, устанавливающих порядок формирования высших органов и замещения государственных должностей и очерчивающих круг их полномочий. Конституционный статус отдельных ветвей власти и соотношения полномочий между ними различны в разных странах, они могут зависеть от расстановки политических сил в стране и социально-политических потребностей общества на конкретном историческом этапе. Например, сопоставление Конституций Франции 1946 и 1958 годов показывает, что если в первой известное преимущество имела законодательная власть, то вторая отразила изменение баланса властей в сторону исполнительной, которая получила существенный перевес над законодательной и даже над судебной властями. Это дает основание некоторым исследователям утверждать, что во Франции принцип разделения властей вообще не действует, ибо власти не уравновешены.

Крушение авторитарных и тоталитарных режимов обычно приводит к восстановлению или установлению принципа разделения властей. Так, согласно ч. 1 ст. 114 Конституции Португалии «органы власти должны соблюдать принципы разделения и взаимозависимости, установленные Конституцией». По Конституции Греции законодательная власть принадлежит Парламенту и Президенту Республики, а исполнительная – Президенту Республики и Правительству (ст. 26). Согласно ч. 2 ст. 66 Конституции Испании «Генеральные кортесы осуществляют законодательную власть государства, утверждают его бюджеты, контролируют действия Правительства и имеют прочие полномочия, которыми их наделяет Конституция»; второе предложение ст. 97 гласит, что Правительство «осуществляет исполнительную функцию и регламентарную власть* в соответствии с Конституцией и законами», а ст. 117 устанавливает, что «правосудие исходит от народа и осуществляется от имени Короля судьями и магистратами...».

* Регламентарная власть – в Испании, Франции и некоторых других странах право правительства регулировать общественные отношения актами (регламентами, т. е. положениями), юридическая сила которых ниже юридической силы закона. Однако это и не подзаконные акты, ибо могут издаваться по вопросам, которые законом не регулируются (а во Франции и не могут регулироваться).– Авт.

Наряду с описанным разделением властей по горизонтали в федеративных и децентрализованных (регионализованных) унитарных государствах действует разделение властей по вертикали, то есть разграничение предметов ведения и полномочий государственной власти между центральной властью и регионами, а также между государством и самоуправляющимися местными территориальными коллективами (подробно см. ниже гл. XI). Например, ст. 117–120 итальянской Конституции определяют предметы ведения и полномочия областей, а согласно ст. 128 общие законы Республики определяют функции и пределы автономии провинций и коммун.

Государственный аппарат

Подавляющее большинство государственных органов состоитизпрофессиональных служащих или обслуживается ими. Это прежде всего органы исполнительной власти (государственной администрации) – правительства, министерства, департаменты, управления, агентства, представительства центральной администрации на местах и т.п. Далее сюда относятся органы судебной власти с примыкающими к ним следственными органами, прокуратурой и др., «силовые» государственные учреждения, а также обслуживающие учреждения представительных органов. Все они в совокупности составляют государственный аппарат, который есть наиболее существенная часть государственного механизма. Депутаты, министры приходят и уходят, а аппарат остается, и именно он осуществляет главные функции государства.

Государственный аппарат состоит из чиновников (должностных лиц), а также государственных служащих, не обладающих властными полномочиями. Особое место среди них занимают военнослужащие, служащие полиции, разведки и пр.

Спорным является вопрос: входят ли в государственный аппарат должностные лица и прочие служащие органов и учреждений местного самоуправления (муниципальные служащие)? Статус их во всяком случае во многом аналогичен статусу государственных служащих. В некоторых странах употребляется обобщающий термин «публичные служащие».

Конституции обычно с той или иной степенью детализации определяют порядок образования и полномочия правительств. В некоторых же содержатся и положения о ведомствах и других органах и учреждениях администрации. Так, в Конституции Италии разд. 2 гл. III посвящен публичной администрации, а разд. 3 – вспомогательным государственным органам.

Ряд конституций содержит общие принципы организации системы местных органов, включая местный аппарат (см., например, часть VIII Конституции Испании, гл. V Конституции Италии, гл. VIII Конституции Японии).

Обычно в конституциях устанавливаются и основные принципы организации судебной власти (см., например, разд. 5 Формы правления Финляндии 1919 г.).

Конституции все чаще определяют основы статуса органов обороны и безопасности (см., например, гл. XII Конституции Перу).

На базе конституционных принципов принимаются законы о публичной службе, регулирующие порядок поступления на службу в аппарат государства и местного самоуправления, порядок прохождения этой службы, статус публичных служащих, включая их социальные гарантии. Соответствующие конституционные принципы в большинстве случаев немногочисленны, но встречаются исключения. Например, финская Форма правления содержит разд. 10, специально посвященный публичным должностям. Некоторые его положения достойны того, чтобы их процитировать. Так, § 86 гласит: «Общими основаниями для повышения в должности считаются умение, способности и гражданские доблести». Согласно части второй § 92, «если содержащееся в указе положение противоречит Конституции или другому закону, судья или чиновник не должен его применять». Часть первая § 93 устанавливает: «Чиновник ответствен за действие, которое он предпринял или которое он в качестве члена коллегиального ведомства поддержал. Референт также ответствен за то, что по его представлению решено, если он не записал своего особого мнения в протокол».