Обеспечение национальной безопасности России в военной сфере (система, нормативно-правовая база, угрозы безопасности, эффективность).

Обеспечение национальной безопасности является важнейшей функцией и исключительной обязанностью государства. Национальная безопасность основывается на всей совокупной мощи государства, однако меры, осуществляемые в целях ее обеспечения в различных сферах, в большинстве случаев прямо или косвенно опираются на военную мощь, которая продолжает определять его вес и влияние в мировом сообществе.

Несмотря на то, что в последнее время в России несколько возросла активность в обеспечении политической, экономической, финансовой, информационной, экологической и некоторых других видов безопасности, роль и значение военной силы в обеспечении национальной безопасности страны остается одной из главных. Если говорить об авторитете России как мировой державы, то военная безопасность должна быть важнейшим компонентом национальной безопасности. Особенно это актуально сейчас, когда Россия ослаблена в экономическом, политическом, геостратегическом положении и «возбуждает аппетиты» у США, НАТО и ряда сопредельных государств.

Поэтому обеспечение военной безопасности Российской Федерации, адекватной военным угрозам ее национальной безопасности и условиям социально-экономического развития является в настоящее время одной из насущных проблем нашего государства.

Целью обеспечения военной безопасности Российской Федерации является создание и поддержание такого политического, международного и военно-политического положения страны, которое исключало бы возможность для любого государства или союза государств путем любых видов воздействия ослабить роль и значение России как суверенного субъекта мирового сообщества.

Достижение этой цели зависит не только от достаточного и своевременного финансирования военной сферы, но и от создания эффективной системы руководства военным строительством и управления военной организацией Российской Федерации, от разработки и совершенствования в целом теоретических и организационных основ формирования и планирования развития военной организации страны, а также механизма реализации основных направлений военного строительства с учетом происшедшего за последние десятилетия кардинального изменения характера вооруженной борьбы с применением современного оружия и технических средств.

Оценивая на фоне реального положения экономики ситуации во внешнеполитической и военных сферах, социального климата российского общества, состояние защищенности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз различного характера, следует признать, что проблемы обеспечения национальной безопасности в стратегии развития Российской Федерации до 2010 года должны занимать приоритетное место.

Основные проблемы обеспечения военной безопасности (ВБ) связаны с незавершенностью процесса реформирования военной организации государства, сохраняющимся разрывом между политическими установками и их реализацией в военной и военно-технической политике, недостаточным финансированием национальной обороны, не вполне разработанными подходами к военному строительству и применению Вооруженных Сил, других войск, воинских формирований и органов, несовершенством нормативно-правовой базы.

К настоящему времени еще не создана эффективно функционирующая система обеспечения ВБ РФ, адекватная прогнозируемым военным угрозам и условиям социально-экономического развития страны. Это объясняется, в свою очередь, нерешенностью целого ряда важнейших вопросов, от которых зависит состояние ВБ РФ, в частности, недостаточным и несвоевременным финансированием военной сферы, невысокой эффективностью системы руководства военным строительством и управления военной организацией РФ, отсутствием действенного механизма реализации основных направлений военного строительства с учетом происшедшего за последние десятилетия кардинального изменения характера войн и вооруженных конфликтов.

Оценивая на фоне реального положения экономики ситуацию во внешнеполитической и военной сферах, социальный климат российского общества, состояние защищенности личности, общества и государства от военных угроз различного характера, следует признать, что вопросы обеспечения военной безопасности в стратегии развития РФ не являются приоритетными.

Не определено правильное соотношение приоритетов обеспечения видов безопасности РФ. В последнее время в связи с уменьшением вероятности возникновения мировой ядерной войны некоторые политики склонны отодвигать ВБ на второй план, считая, что сейчас на первое место выходят другие виды безопасности страны, например, экономическая, экологическая, продовольственная и т.д.

Не сформировано новое понимание проблемы обеспечения ВБ, особенно в плане соотношения военных и невоенных мер в отражении (предотвращении) военных угроз. Не осуществлена системная, научная разработка проблем межгосударственного противоборства невоенными мерами, не обеспечивается подготовка соответствующих кадров широкого профиля и практическое овладение ими всеми формами борьбы. Это, в свою очередь, не позволяет осуществлять комплексный и взаимосвязанный учет основных факторов при организации функционирования системы обеспечения ВБ, рассматривать ее в качестве механизма, призванного реализовывать принятые в РФ концептуальные взгляды и политические установки по укреплению ее безопасности путем координации деятельности органов законодательной, исполнительной власти и всех других элементов военной организации государства.

Нерешенной остается проблема правового обеспечения ВБ, до сих пор не создана целостная система, которая позволяла бы регулировать весь комплекс правоотношений в военной области.

Особую роль в обеспечении ВБ играет человеческий фактор, престиж Вооруженных Сил, других войск, военных формирований и органов, социальный статус военнослужащих. На данном этапе многие проблемы социально-правового и бытового характера, к сожалению, все еще не решены, что негативно сказывается на морально-психологическом состоянии основных категорий военнослужащих. Такое положение является следствием социально-экономического развития, не ориентированного на укрепление военной организации и обеспечение ВБ государства с учетом его национальных интересов с использованием наиболее эффективных средств и способов их достижения.

В силу масштабности, многогранности и комплексности проблемы обеспечения военной безопасности страны для решения основных, стратегически важных задач государственного строительства требуется разработка долгосрочной военной политики и консолидация усилий исполнительной и законодательной ветвей власти для ее реализации. Только через реализацию основных направлений обеспечения военной безопасности страны можно в комплексе, системно подойти к решению главных задач в целях эффективного обеспечения национальных интересов РФ.

При этом основным приоритетом должно стать улучшение руководства системой обеспечения военной безопасности на основе жесткого структурирования всей вертикали управления, сосредоточения властных функций и полномочий по управлению и контролю непосредственно Президента Российской Федерации и подведомственных ему органов. С точки зрения обеспечения обороны и безопасности, выстраивание такой вертикали требует неукоснительного выполнения основных приоритетов в строительстве военной организации России со стороны Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, поддержки на уровне законодательной власти и всего российского общества.

Основное содержание обеспечения военной безопасности:

а) в мирное время:

· формирование и реализация единой государственной политики в области обеспечения военной безопасности;

· поддержание внутриполитической стабильности, защита конституционного строя, целостности и неприкосновенности территории Российской Федерации;

· развитие и укрепление дружественных (союзнических) отношений с соседними и другими государствами;

· создание и совершенствование системы обороны Российской Федерации и ее союзников;

· всестороннее обеспечение и качественное совершенствование Вооруженных Сил Российской Федерации, других войск, воинских формирований и органов (далее именуются – Вооруженные Силы и другие войска), поддержание их в готовности к согласованным действиям по предотвращению, локализации и нейтрализации внешних и внутренних угроз;

· подготовка системы мероприятий по переводу Вооруженных Сил и других войск на условиях военного времени (в том числе по их мобилизационному развертыванию);

· совершенствование экономической, технологической и оборонно-промышленной базы, повышение мобилизационной готовности экономики, создание условий, обеспечивающих заблаговременный перевод предусмотренных планом предприятий промышленности на выпуск военной продукции, организация подготовки органов государственной власти, предприятий, учреждений и организаций, населения страны к решению задач по обеспечению военной безопасности, ведению территориальной и гражданской обороны;

· защита объектов и сооружений Российской Федерации в Мировом океане, космическом пространстве, на территориях иностранных государств, защита судоходства, промысловой и других видов деятельности в прилегающей морской зоне и удаленных районах Мирового океана;

· охрана и защита государственной границы Российской Федерации в пределах приграничной территории, воздушного пространства и подводной среды, а также исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации и их природных ресурсов;

· поддержка (при необходимости) политических акций Российской Федерации путем проведения соответствующих мероприятий военного характера, а также военно-морского присутствия;

· подготовка к территориальной и гражданской обороне;

· развитие необходимой военной инфраструктуры;

· обеспечение безопасности и защита граждан Российской Федерации от военных угроз;

· формирование сознательного отношения населения к обеспечению военной безопасности страны;

· осуществление контроля за взаимным выполнением договоров в области ограничения, сокращения и ликвидации вооружений и укрепления мер доверия;

· обеспечение готовности к участию (участие) в миротворческой деятельности;

б) в угрожаемый период и с началом войны (вооруженного конфликта):

· своевременное объявление состояния войны, введение военного или чрезвычайного положения в стране либо в отдельных местностях, проведение полного или частичного стратегического развертывания Вооруженных Сил и других войск либо, их части, и приведение их в готовность к выполнению задач;

· координация в соответствии с федеральным законодательством деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных организаций и граждан в интересах отражения агрессии;

· организация и скоординированное ведение вооруженной, политической, дипломатической, информационной, экономической и других видов борьбы;

· принятие и реализация решений по подготовке и ведению военных действий;

· перевод экономики страны, отдельных ее отраслей, а также предприятий и организаций, транспорта и коммуникаций на работу в условиях военного времени;

· организация и осуществление мероприятий территориальной и гражданской обороны;

· оказание помощи союзникам Российской Федерации, привлечение и реализация их возможностей для достижения совместных целей в войне (вооруженном конфликте);

· предотвращение вовлечения других государств в войну (вооруженных конфликт) на стороне агрессора;

· использование возможностей ООН, других международных организаций для предотвращения агрессии, принуждения агрессора к прекращению войны (вооруженного конфликта) на ранних стадиях, восстановлениях международной стабильности, безопасности и мира.

· Российская Федерация рассматривает возможность применения военной силы для обеспечения своей национальной безопасности исходя из следующих принципов:

· Применение всех имеющихся в ее распоряжении сил и средств, включая ядерное оружие, в случае необходимости отражения вооруженной агрессии, если все другие меры разрешения кризисной ситуации исчерпаны или оказались неэффективными;

· применение военной силы внутри страны допускается в строгом соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами в случаях возникновения угрозы жизни граждан, территориальной целостности страны, а также угрозы насильственного изменения конституционного строя.

Обеспечение военной безопасности государства зависит не только от наличия адекватного вероятному противнику собственного военного потенциала, но и все более базируется на качественно иных факторах, прежде всего, экономического, информационного, технологического, политического и социального характера.

В этой связи обеспечение военной безопасности РФ необходимости рассматривать, прежде всего, как разумный компромисс между потребностями и возможностями государства по поддержанию своих Вооруженных Сил в составе и состоянии, обеспечивающем сдерживание агрессии, либо ведение военных действий в рамках локальных вооруженных конфликтов и локальных войн, обеспечение (при необходимости) стратегического развертывания войск (сил) для ведения военных действий в рамках региональной войны, и способность в целом военной организации страны обеспечить поддержание стратегической стабильности, предотвращение войны, динамичное развитие российского общества, решение всего комплекса политических, социально-экономических и других проблем.

В настоящее время к числу чрезвы­чайных правовых режимов обес­печения национальной безопасности, закрепленных в действующих законо­дательных актах, можно отнести:

правовой режим чрезвычайного положения;

правовой режим военного поло­жения;

специальный правовой режим в зоне проведения контртеррористиче­ской операции;

правовой режим чрезвычайной ситуации Единой общегосударствен­ной системы предупреждения и ликви­дации чрезвычайных ситуаций техно­генного и природного характера.

Названные законодательные акты образуют особую группу нормативных правовых актов в системе российского законодательства, что послужило осно­ванием отнесения их некоторыми юри­стами к так называемому “чрезвычай­ному законодательству”.

Отличительной особенностью тако­го законодательства является его наце­ленность на правовое урегулирование отношений, возникающих при наступ­лении определенного рода экстраорди­нарных, экстремальных, чрезвычайных и иных особых обстоятельств.

Характеризуя "чрезвычайное законода­тельство", А.В.Милехин отмечает, что оно основывается на соответствии нормам международного права, является состав­ной частью обычного законодательства и базируется на нем, обладает системным характером, вступает в силу на опреде­ленный срок при наступлении чрезвычай­ных ситуаций мирного или военного вре­мени, предусматривает ограничение кон­ституционных прав и свобод определенно­го вида субъектов права.

В целом, можно согласиться с идеей выделения в действующем законода­тельстве особой группы правовых ак­тов, регламентирующих вопросы обес­печения безопасности личности, обще­ства и государства при наступлении осо­бых (чрезвычайных) обстоятельств. Од­нако нельзя не заметить при этом наметившийся в последние годы в юри­дической теории и практике несколько суженный подход к решению данной проблемы.

Во-первых, как указывалось выше, при оценке “чрезвычайных” правовых актов большинство исследователей от­мечают, прежде всего, ограничитель­ный характер вводимых на определен­ный период правовых норм в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Данное обстоятельство закреплено и в основополагающих правовых ак­тах, связанных с обеспечением чрезвы­чайных правовых режимов (чрезвычай­ного положения и военного положе­ния). И это вполне правомерно, так как Конституция РФ гарантирует госу­дарственную защиту прав и свобод че­ловека и гражданина в Российской Фе­дерации в любых условиях обстановки.

Однако такие ограничения не явля­ются целью введения названных выше правовых режимов и не выражают их сущность.

К таким целям в указанных выше пра­вовых актах отнесены - устранение обсто­ятельств, послуживших основанием для их введения, обеспечение защиты прав и сво­бод человека и гражданина, защита кон­ституционного строя Российской Федера­ции (ст.2 ФКЗ "О чрезвычайном положе­нии), а также создание условий для отра­жения или предотвращения агрессии про­тив Российской Федерации (ст. 1 ФКЗ "О военном положении"). При этом Закон о чрезвычайном положении допускает воз­можность компетентным органам вводить отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностран­ных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возлагать на них дополнительные обязанности.

Однако из этого вовсе не следует императивность введения подобного рода ограничений. В зависимости от складывающейся в зоне действия режи­ма чрезвычайного положения ситуации перечень вводимых режимных ограни­чений может быть значительно сужен по сравнению с комплексом мер, зак­репленном в Законе о чрезвычайном положении.

Во-вторых, сравнительный анализ положений, закрепленных в ст. 2 и гл. 3 Закона “О чрезвычайном положении”, показывает, что его содержание не в полной мере отражает заявленную цель.

В гл. 3 Закона, названной "Меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения", изла­гаются в основном меры по обеспечению правового режима чрезвычайного положе­ния, которые именуются в юридической теории как "обеспечительные" меры. В то же время конкретных мер уполномочен­ных органов, направленных на подавление вооруженного мятежа, ликвидацию и ней­трализацию социальных конфликтов, пре­сечение попыток насильственного изме­нения конституционного строя Российской Федерации и других насильственных по­сягательств, явившихся основанием для введения режима чрезвычайного положе­ния (п. "а" ст. 3 ФКЗ), данный федераль­ный конституционный закон не предусмат­ривает.

Только в п.п. "в" и "г" ст. 17 говорится о    том, что Вооруженные Силы Российской Федерации, другие войска, воинские фор­мирования и органы выполняют задачи по разъединению противоборствующих сто­рон, участвующих в конфликтах, сопро­вождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специ­альной техники, а также привлекаются для участия в пресечении деятельности неза­конных вооруженных формирований (НВФ).

В-третьих, юридический анализ формулировок названных выше п.п. “в” и “г” ст. 17 ФКЗ “О чрезвычай­ном положении” свидетельствует, что правовые основания применения госу­дарством военной силы прописаны со­вершенно неконкретно. Они не прида­ют действиям должностных лиц право­охранительных органов и военнослу­жащих действенную правовую основу. Закон должен содержать юридически выверенные положения, которые предоставляют в строго установленных случаях правоохранительным органам и военнослужащим право применять физическую силу, специальные сред­ства, оружие, боевую и специальную технику, в том числе и для крайних форм пресечения их деятельности.

В-четвертых, в законе “О чрезвы­чайном положении” не решена пробле­ма правового статуса органов особого управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение.

Из смысла положений ст.ст. 22-26 вы­текает, что к таким органам передаются полностью или частично полномочия орга­нов исполнительной власти субъектов Рос­сийской Федерации (временный специаль­ный орган управления) или они могут осу­ществлять функции органов государствен­ной власти субъекта Российской Федера­ции (федеральный орган управления).

Названные органы наделяются также дополнительными полномочиями по обес­печению режима чрезвычайного поло­жения.

При этом в ст. 26 Закона указывается, что органы особого управления вправе из­давать в пределах своих полномочий обя­зательные для исполнения на соответству­ющей территории приказы и распоряже­ния, но только по вопросам обеспечения режима чрезвычайного положения.

Организации, должностные лица и граждане обязаны оказывать всемерную поддержку этим органам и выполнять при­казы и распоряжения по этим вопросам.

Такая конкретизация нормативно-право­вых актов, издаваемых органами особого управления, по существу отрицает воз­можность объявления ими правовых актов по реализации полномочий органов власти субъекта Российской Федерации для нор­мализации обстановки в предусмотренных ст. ст. 24 и 25 случаях.

В первую очередь, это относится к экономической сфере, обеспечению жиз­недеятельности населения.

В Законе не приводится перечень нормативно-правовых актов, которые уполномоченные органы вправе изда­вать по вопросам, относящимся к пол­номочиям субъекта Российской Феде­рации. Не ясен также вопрос: вправе ли такие органы издавать иные норматив­ные правовые акты, не относящиеся к обеспечению режима чрезвычайного положения.

Введя правовую норму, предусмат­ривающую формирование в случае не­обходимости федерального органа уп­равления территорией, на которой вве­дено чрезвычайное положение, законо­датель не наделил данный орган пол­номочиями, которыми он должен обладать как федеральный орган ис­полнительной власти. При этом следу­ет учитывать, что в обеспечении режи­ма чрезвычайного положения и восста­новлении конституционного порядка и безопасности, реализации хозяйствен­ных, социальных, других функций и за­дач принимают участие различные фе­деральные органы исполнительной власти.

Вполне очевидна потребность наде­ления такого органа полномочиями, характерными именно для федерально­го органа исполнительной власти, упол­номочивающего его не только коорди­нировать, но и управлять деятельно­стью всех органов исполнительной вла­сти федерального и регионального уров­ня, действующих в зоне чрезвычайного положения. Представляется, что пере­чень таких полномочий временных ор­ганов управления должен быть закреп­лен специальным законом и в зависи­мости от характера развития обстанов­ки в регионе конкретно определяться в Положении, утверждаемом Президен­том Российской Федерации, как это указывается в ст.ст. 24-25 Закона.

Целесообразно также возложить на органы особого управления террито­рии, на которой введено чрезвычайное положение, ответственность за реали­зацию мер по пресечению актов терро­ризма, иных насильственных посяга­тельств на конституционный строй, обеспечение жизнедеятельности населе­ния в зоне чрезвычайного положения.

В-пятых, для обеспечения действен­ного управления территорией, на кото­рой введено чрезвычайное положение, требует уточнения правой статус ответ­ственных должностных лиц органов осо­бого управления: руководителя органа особого управления, военного комен­данта, руководителя объединенного оперативного штаба. В законе “О чрез­вычайном положении” не определены меры, которые вправе применять руко­водитель органа особого управления по урегулированию конфликтной ситуации социально-политического характера.

Применительно к урегулированию социальных конфликтов Закон не пре­дусматривает возможности использо­вания для стабилизации общественно­политической обстановки в зоне чрез­вычайного положения мер, применяе­мых для ликвидации чрезвычайных си­туаций техногенного и природного ха­рактера, предусмотренных п.п. “в”, “г”, “д” ст. 13.

Следует отметить, что для восстанов­ления конституционного порядка и безо­пасности в зоне проведения контртеррори­стических операций на территории Чечен­ской Республики органы исполнительной власти были вынуждены использовать ряд таких мер. В частности, привлекать ресур­сы государственного материального ре­зерва и других организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, изменять характер произ­водственно-хозяйственной деятельности предприятий и режим их работы, переори­ентировать указанные предприятия на про­изводство необходимой в сложившихся ус­ловиях продукции.

К другим важным мерам, примене­ние которых также целесообразно и в условиях социальных конфликтов, можно отнести: отстранение от работы на период действия режима чрезвычай­ного положения руководителей госу­дарственных организаций в связи с не­надлежащим исполнением указанными руководителями своих обязанностей и назначение других лиц временно ис­полняющими обязанности указанных руководителей; отстранение от работы на период действия чрезвычайного по­ложения руководителей негосудар­ственных организаций в связи с неис­полнением или ненадлежащим испол­нением ими мер по запрещению за­бастовок и иных действий в целях при­остановления или прекращения дея­тельности организаций (п.п. “г”, “д” ст. 13 Закона).

В-шестых, из содержания ст. 19 за­кона “О чрезвычайном положении” не усматриваются полномочия создавае­мого для координации действий сил и средств, обеспечивающих режим чрез­вычайного положения, объединенного оперативного штаба в реализации мер по пресечению угроз национальной бе­зопасности.

Исходя из сложившейся практики возложения руководства объединен­ным оперативным штабом по управле­нию контртеррористической операци­ей на представителя ФСБ России или МВД России (в зависимости от сферы компетенции, к которой относится раз­решение возникшей ситуации), не со­всем ясна необходимость его образова­ния в составе комендатуры и назначе­ния в качестве руководителя объеди­ненного оперативного штаба комен­данта территории.

В целом же можно согласиться с мнением ряда авторов, считающих, что сам по себе закон “О чрезвычайном положении” не может устранить при­чины чрезвычайных обстоятельств. Это вызывает необходимость законо­дательного урегулирования социаль­ных противоречий, приобретающих форму насильственных конфликтов.

Подводя итог изложенным выше выводам, необходимо подчеркнуть, что пра­вовое регулирование во многом зависит от проблемы введения или нет того пра­вового режима, который должен соответствовать характеру угроз и опасностей, возникающих в этот период.

При этом следует учитывать, что в некоторых субъектах Российской Федера­ции “чрезвычайное законодательство” не может быть применено в ситуациях, ког­да острота возникших социально-политических и социально-экономических про­тиворечий, масштабы насильственных посягательств на жизненно важные интере­сы личности, общества и государства уже достигли критического уровня, который может служить основанием для введения режима чрезвычайного положения, одна­ко, по тем или иным причинам и, прежде всего, политическим введение такого режима нецелесообразно.

В то же время наличие реальных, непосредственных насильственных посяга­тельств и угроз требует от правоохранительных органов и других силовых струк­тур незамедлительных действий по их нейтрализации. Именно такая обстановка складывалась в Чеченской Республике в 1994-1996 гг. и в 1999-2001 гг., когда дей­ствия российских силовых структур по существу оказались в “внеправовом” про­странстве.